Dommerpost Luxemburg 9: Om Den europeiske menneskerettskonvensjon og EU-retten
Menneskerettigheter i EU-retten har utviklet seg gradvis. Siden tidlig på 1990-tallet har det for EUs Ministerråd vært et mål at EU tiltrer Den europeiske menneskerettskonvensjon. Dette er blitt traktatfestet. Likevel har saken ikke fått noen endelig løsning. Skaper dette store vanskeligheter?
EUs utgangspunkt er et økonomisk samarbeid om et felles marked, med fri bevegelighet for varer, tjenester, personer og kapital. Å fremme menneskerettigheter i Europa ble sett som Europarådets oppgave. Den europeiske menneskerettsdomstol (EMD) er redskapet i denne sammenheng.
Menneskerettigheter utviklet seg imidlertid også i EU-samarbeidet, etter påtrykk fra EU-statene. Et eksempel er varselet fra den tyske forfatningsdomstol i den såkalte So-lange-sak (1974): EU-retten kunne bare få gjennomslag i Tyskland dersom den respekterte rettighetskatalogen i den tyske grunnlov. I den aktuelle sak kom domstolen til at EU-retten tilfredsstilte kravet.
I 1994 ba EUs Ministerråd om EU-domstolens uttalelse om det var forenlig med EU-retten at EU tiltrådte Den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK). EU-domstolen kom til at det ikke var traktathjemmel for dette (uttalelse 2/94).
Å fremme menneskerettigheter i Europa ble sett som Europarådets oppgave. Den europeiske menneskerettsdomstol (EMD) er redskapet i denne sammenheng.
Det europeiske råd (stats- eller regjeringssjefene) vedtok i 2000 en Høytidelig erklæring om EUs Pakt om de grunnleggende rettigheter (Pakten). I Lisboa-traktaten (2007) fikk Pakten etter artikkel 6(1) TEU en likeverdig status som EU-traktatene. Det ble også tatt inn en bestemmelse om at EU skal tiltre EMK, men at dette likevel ikke skal berøre «Unionens myndighet slik den er nedfelt i traktatene» (artikkel 6(2) TEU). Dessuten skal en tiltredelsesavtale «avspeile nødvendigheten av å bevare Unionens og unionsrettens særpreg» (protokoll 8 TEU/TEUV).
Et avtaleutkast om EUs tiltredelse til EMK (Utkastet) ble utarbeidet i 2013 mellom Europarådets medlemsstater og Kommisjonen på vegne av EU. Kommisjonen ba EU-domstolen uttale seg om Utkastet etter artikkel 218(11) TEUV. I denne bestemmelse heter det blant annet at dersom EU-domstolens uttalelse er negativ, skal den påtenkte avtale «ikke [tre] i kraft med mindre den endres eller traktatene revideres». I saken for EU-domstolen hevdet 24 EU-staters regjeringer, Kommisjonen, Europaparlamentet og Rådet at Utkastet måtte ses som forenlig med EU-retten.
EU-domstolen kom imidlertid til det motsatte resultat i uttalelse 2/13. I uttalelsen viste den til at EU-retten etablerer en ny rettsorden, hvor EU-statene begrenser sine suverene rettigheter til fordel for felles institusjoner. EU-retten gjelder ikke bare for EU-statenes myndigheter, men også for deres borgere. Hensynet til å beskytte denne rettsorden lå til grunn for forbeholdene i artikkel 6(2) og protokoll 8 om EU-rettens særpreg.
EU er ikke kontraktspart i EMK, og EMK er ikke en del av EU-retten. Om EU skulle tiltre EMK, ville imidlertid EMK bli del av EU-retten. Resultatet ville da bli at EUs institusjoner, herunder EU-domstolen, ble underlagt en ekstern kontroll ved at EMDs tolkninger av EMK ville binde EU-domstolen. Derimot ville EMD ikke bindes av EU-domstolens tolkninger av EMK i egenskap av EU-rett. Det er EU-domstolen som autoritativt tolker Pakten. I tilfelle EU-retten harmoniserer beskyttelsesnivået etter Pakten, blir EU-statene bundet av dette. En nødvendig samordning av beskyttelsesnivået etter EMK og Pakten var ikke en del av Utkastet.
Etter protokoll 16 EMK kan en nasjonal domstol som dømmer i siste instans, be om en rådgivende uttalelse fra EMD. Denne ordning kunne komme i konflikt med de bindende tolkningsuttalelser EU-domstolen gir etter artikkel 267 TEUV. Dessuten krever EU-retten lojalt samarbeid mellom EU-statene, og mellom EU-statene og EU. Disse forpliktelser gjelder for EU-statene, men ikke overfor de andre kontraktsparter i EMK. Dette kan skape et spenningsforhold som ikke var regulert i Utkastet.
EU er ikke kontraktspart i EMK, og EMK er ikke en del av EU-retten. Om EU skulle tiltre EMK, ville imidlertid EMK bli del av EU-retten.
Ut fra dette kom EU-domstolen til at Utkastet «is liable adversely to affect the specific characteristics of EU law and its autonomy» (avsnitt 200). – Men dette var ikke alt.
Artikkel 33 EMK som behandler en tvist mellom to kontraktsparter («statsklage»), ville etter Utkastet også gjelde når tvisten var om EMK som EU-rett. Etter EU-retten er imidlertid EU-statene forpliktet til ikke «å søke å få løst en tvist om fortolkningen eller anvendelsen av traktatene på noen annen måte enn dem traktatene selv fastsetter» (artikkel 344 TEUV), det vil si ved EU-domstolen. Dette forhold var ikke regulert i Utkastet. Videre bevares ikke EU-rettens særpreg ved en ordning i en tvist om EMK som EU-rett, hvor en EU-stat kan innklages for EMD sammen med EU selv, eller omvendt. Status som innklaget ville avgjøres av EMD. Et slikt spørsmål vil imidlertid kunne avhenge av myndighetsdelingen mellom EU og EU-staten etter EU-retten, noe som hører under EU-domstolen å avklare.
EU-domstolens kompetanse til å prøve vedtak i EUs felles utenriks- og sikkerhetspolitikk (FUSP) er begrenset etter artikkel 275 TEUV, mens EMD etter Utkastet kan ha mulighet til å prøve FUSP-vedtak etter EMK. Om EMD fikk kompetanse som EU-domstolen ikke selv hadde til å tolke EMK som EU-rett, er det en risiko for en innblanding i EU-retten.
Det bærende element i EU-domstolens uttalelse synes å være at EMK ville bli en del av EU-retten, dersom EU ble kontraktspart. Siden EMD har kompetanse til å fortolke EMK med bindende virkning, vil dette i aktuelle saker også avklare EMK som EU-rett. Rettshåndhevende myndigheter i EU ville også måtte anvende EMK som EU-rett etter doktrinen om direkte virkning. Disse forhold ville komme i strid med EU-domstolens rolle etter EU-retten.
Muligheten for at alle EU-stater skulle ønske å revidere EU-traktatene for å sette til side EU-domstolens resonnementer i saken virker teoretisk. Målet for EU-statene er derfor å søke Utkastet endret for å ta hensyn til EU-domstolens innvendinger. Forhandlinger om dette tok til i 2020 og pågår fortsatt. Skulle partene komme frem til et endret avtaleutkast, må man tro at EU-domstolen vil bli bedt om en ny uttalelse. Dette vil i så fall svare til formålet med ordningen om slike uttalelser, nemlig å unngå etterfølgende rettslige vanskeligheter. Om EU-domstolen i en ny uttalelse vil kunne komme frem til at endringene er i samsvar med EU-retten, vil naturligvis bero på innholdet i et endret avtaleutkast. Målet om EUs tiltredelse til EMK kan imidlertid være torpedert, dersom EU-domstolen igjen skulle uttale seg negativt om et endret avtaleutkast.
Muligheten for at alle EU-stater skulle ønske å revidere EU-traktatene for å sette til side EU-domstolens resonnementer i saken virker teoretisk.
Det er likevel ikke sikkert at skadevirkningene av dette i praksis trengte å bli så store. Forholdene vil i så fall tilsvare dagens situasjon, som er dynamisk. Etter artikkel 6(3) TEU skal grunnleggende rettigheter, slik de er sikret i EMK, inngå i EU-retten som allmenne prinsipper. Pakten om grunnleggende rettigheter bekrefter rettigheter slik de følger særlig av EU-statenes felles forfatningstradisjoner og internasjonale forpliktelser, herunder EMK, sosialpakter som er vedtatt av EU og Europarådet samt rettspraksis ved EU-domstolen og EMD. Pakten og EU-retten ellers skal gi et menneskerettsvern som minst svarer til de krav som følger av EMK. Det kan også være et tilleggsmoment at Kommisjonen har bedre mulighet for å få EU-domstolens dommer håndhevet enn det Europarådets Ministerkomite har for EMDs dommer.
Etter ordningen i dag kan det i en klagesak hevdes at en EU-stat krenker EMK ved å bruke EU-rett. En slik påstått krenkelse er imidlertid en følge av EU-medlemskapet. EMD antar at EU-rettens materielle og prosessuelle regler gir et vern som er likeverdig med vernet etter EMK. Denne presumsjon kan motbevises, men EMD vil bare finne en EMK-krenkelse om det foreligger en åpenbar mangel.
Moralen i saken er kanskje at det beste ikke bør bli det godes fiende?
Serien Dommerpost Luxemburg:
Dommerpost Luxemburg: Europeiske dommerforeningers søksmål mot Rådet
Dommerpost Luxemburg: EU og maktfordelingsprinsippet
Dommerpost Luxemburg: Tidsavgrensning av en EU-doms rettsvirkning
Dommerpost Luxemburg: Må en EU-stat innføre euro?
Dommerpost Luxemburg: Korrupsjon kan true EU
Dommerpost Luxemburg: Ordningen for styrket samarbeid i EU
Dommerpost Luxemburg: Motstrid mellom EU-retten og nasjonal forfatningsrett
Dommerpost Luxemburg: Overnasjonalitet i Øvre Schlesien – en lite kjent forløper for EU