Hvor sterkt avtalerettslig vern har utbyggere ved inngåelse av utbyggingsavtaler? Kommentar til Sunnfjord-dommen HR-2021-2364-A
For første gang har Høyesterett behandlet gyldigheten av en utbyggingsavtale inngått mellom en kommune og en privat utbygger, HR-2021-2364-A (Sunnfjord-dommen). Spørsmålet var om utbyggeren hadde krav på å få tilbakebetalt sitt kontantbidrag fordi kommunen ikke oppfylte avtalen som forutsatt. Høyesteretts flertall konkluderte med at utbyggerens forpliktelse til å betale kontantbidraget falt bort etter læren om bristende forutsetninger. Dommen avklarer at plan- og bygningsloven § 17-3 kun regulerer hva en avtale kan inneholde på avtaleinngåelsestidspunktet, og at en eventuell avtalerevisjon som følge av etterfølgende omstendigheter, må hjemles i avtalerettslige regler.
Om forfatteren
1. Innledning
En utbyggingsavtale er definert som «en avtale mellom kommunen og grunneier eller utbygger om utbygging av et område, som har sitt grunnlag i kommunens planmyndighet etter denne lov og som gjelder gjennomføring av kommunal arealplan», jf. plan- og bygningsloven § 17-1. Utbyggingsavtaler går typisk ut på at en privat utbygger påtar seg å etablere eller finansiere offentlig infrastruktur, slik at området blir byggeklart. Hensikten med slike avtaleinngåelser er gi kommunene et effektivt virkemiddel for å realisere en arealplaner, samtidig som utbyggeren oppnår byggetillatelse for sitt eget byggeprosjekt raskere enn man ville ha gjort, og innenfor rimelige og forutsigbare rammer.
I Sunnfjord-dommen hadde en privat utbygger, et bilverksted, påtatt seg å finansiere deler av en utbedring av en vegstrekning på E39. Etter avtaleinngåelsen innlemmet kommunen vegstrekningen i en større vegpakke som skulle finansieres med bl.a. statlige og kommunale midler og bompengeinntekter. Kommunen brukte utbyggerens kontantbidrag til å oppfylle kommunens forpliktelser i vegpakken, uten at dette var avklart med utbygger. Videre ble byggeprosessen forsinket med fire år.
Dommen avklarer at plan- og bygningsloven § 17-3 kun regulerer hva en avtale kan inneholde på avtaleinngåelsestidspunktet, og at en eventuell avtalerevisjon som følge av etterfølgende omstendigheter, må hjemles i avtalerettslige regler. Under dissens 4-1 konkluderte flertallet med at utbyggeren måtte få tilbakeført hele kontantbidraget etter den ulovfestede læren om bristende forutsetninger.
Høyesterett uttaler at utbyggingsavtaler som inngås for å oppfylle rekkefølgebestemmelser, er «strengt regulert» etter plan- og bygningsloven § 17-3 tredje ledd. Dette fikk betydning for hvilke forutsetninger utbyggeren kunne sies å ha lagt til grunn ved avtaleinngåelsen. Dommen viser at kommunens valg om å inngå en utbyggingsavtale får betydning for kommunens etterfølgende budsjettering, planlegging og gjennomføring av utbyggingsprosjekter.
Dommen avklarer at plan- og bygningsloven § 17-3 kun regulerer hva en avtale kan inneholde på avtaleinngåelsestidspunktet, og at en eventuell avtalerevisjon som følge av etterfølgende omstendigheter, må hjemles i avtalerettslige regler.
2. Regelverket for utbyggingsavtaler
Sunnfjord-dommen forutsetter kjennskap til regelverket for utbyggingsavtaler. Vi skal derfor gå gjennom hovedpunktene i lovgivningen, før vi ser nærmere på sakens problemstilling og Høyesteretts rettsanvendelse.
I norsk plan- og bygningsrett har det vært tradisjon for å akseptere at kommuner og private parter inngår avtaler hvor den private part påtar seg å utføre oppgaver på vegne av kommunen, jf. bl.a. Rt. 1935 s. 85, Rt. 2003 s. 764 og SOMB-1989-40. Blant slike avtaleinngåelser er utbyggingsavtaler den mest utbredte avtaleformen. I NOU 1984:9 s. 24, samt NOU 1987:33 s. 63 vises det til en utstrakt praksis der «avtaler i forbindelse med utbyggingsprosjekter inngås mellom kommuner og byggeforetak, og det forutsettes at slike avtaler kan gi byggeforetakene videregående forpliktelser enn det som følger av lovens bestemmelser». Til tross for at utbyggingsavtaler inngås på frivillig grunnlag, har det vært hevdet at utbyggerne i realiteten blir presset til å akseptere kommunens avtalevilkår uten reelle forhandlinger mellom likeverdige parter. Dermed ble det innført regler om utbyggingsavtaler i plan- og bygningsloven i 2006. Reglene for utbyggingsavtaler ble videreført uendret til plan- og bygningsloven av 2008 kapittel 17.
Det norske regelverket er inspirert av britisk lovgivning, jf. NOU 2003: 24 s. 158 flg. I Storbritannia opplevde man en uønsket praksis hvor dagligvarebutikker så å si «kjøpte seg» byggetillatelser på strategisk viktige eiendommer ved å tilby å opparbeide offentlig infrastruktur. Hensikten var å drive konkurrenter ut av markedet. Slike utbyggingsavtaler bidro dermed til konkurransevridning, og det ble dermed ansett nødvendig å lovregulere avtaleformen. I Norge har det, i alle fall i praksis, vært mest fokus på å unngå at den enkelte utbygger presses til å påta seg urimelige avtalevilkår. Et uttalt formål bak lovfestingen var å «forhindre en kostnadsovervelting på boligkjøper, og sikre forutsigbarhet for utbyggere og kommunene» og å «begrense mulighetene for urimelige avtalevilkår, gjennom å stille strenge krav til nødvendighet, gjensidighet, forutberegnelighet og ryddig prosess», jf. Ot.prp. nr. 22 (2004–2005) s. 5–7.
Plan- og bygningsloven kap. 17 stiller krav om en transparent og forutsigbar saksbehandling. Det følger av § 17-2 at utbyggingsavtaler må ha grunnlag i kommunale vedtak fra kommunestyret som angir kommunens forutsetninger og forventninger til avtalen. Kommunen skal også kunngjøre oppstart av avtaleforhandlinger og legge fremforhandlede utbyggingsavtaler til offentlig ettersyn, jf. § 17-4. Videre kan ikke kommunen bli bundet av utbyggingsavtalen før arealplanen for det aktuelle området er vedtatt, jf. plan- og bygningsloven. § 17-4 femte ledd. Siktemålet er å forhindre at kommunen forplikter seg til å vedta en arealplan med et bestemt innhold før den politiske planbehandlingen, se NOU 2003: 24 s. 145 flg.
Plan- og bygningsloven § 17-3 angir hva en utbyggingsavtale kan inneholde. Bestemmelsens tredje ledd var politisk og juridisk omdiskutert. Planlovutvalget (NOU 2003:14), Bygningslovutvalget (NOU 2003: 24) og departementet (Ot.prp. nr. 22 (2004-2005)) foreslo tre ulike utforminger. Kommunalkomitéen innstilte på Planlovutvalgets forslag, men i Odelstinget ville Stortingsflertallet vedta innstillingen til Kommunalkomitéens mindretall, som langt på vei baserte seg på Odelstingsproposisjonen, jf. Innst.O.nr.73 (2004-2005) s. 15. Ett parti (SV) ønsket å både opprettholde innstillingen fra Kommunalkomitéens mindretall, og samtidig å innføre et absolutt forbud mot «sosial infrastruktur», jf. byggesaksforskriften § 18-1. SV kom i en vippeposisjon og fikk det som de ville, jf. Stortingets dagsorden av 17. april 2005.
I norsk plan- og bygningsrett har det vært tradisjon for å akseptere at kommuner og private parter inngår avtaler hvor den private part påtar seg å utføre oppgaver på vegne av kommunen.
Plan- og bygningsloven § 17-3 tredje ledd fikk dermed en generell utforming, med krav om at utbyggerens bidrag må være nødvendig og forholdsmessig i forhold til utbyggingen som er planlagt etter arealplanen. Det kreves også at utbyggerens bidrag må ha saklig sammenheng med gjennomføringen av planen. I dette ligger det at kommunen ikke kan bruke utbyggerens økonomiske bidrag til å etablere tiltak i et helt annet område, jf. NOU 2003: 24 s. 171 og Ot.prp. nr. 22 (2004–2005) s. 65.
Spørsmålet om hva en utbyggingsavtale kan inneholde, må ses i sammenheng med regelverket for rekkefølgebestemmelser. En kommune kan «i nødvendig utstrekning» nedlegge bestemmelser i arealplan som krever at utbygging skal skje i en bestemt rekkefølge, eller at utbygging ikke kan skje før offentlige tiltak som gang- og sykkelstier, kollektivforbindelser, skoler, sykehjem mv. er tilfredsstillende etablert, jf. plan- og bygningsloven § 11-9 nr. 4 og § 12-7 nr. 10. I praksis har man akseptert at en rekkefølgebestemmelse anses oppfylt dersom det stilles finansiell sikkerhet for byggekostnadene for det aktuelle tiltaket, jf. rundskriv H-5/02 og Kommunal- og regionaldepartementets tolkningsuttalelse 11/951-2. Hjemmelen for å vedta rekkefølgebestemmelser ble innført i dagjeldende bygningslov § 26 bokstav h, ved en lovendring i 1979. Lovgiver drøftet aldri hvor langt kommunen bør kunne gå i å nedfelle rekkefølgebestemmelser, eller i hvilken utstrekning private parter kan påta seg å innfri slike bestemmelser, jf. Ot.prp. nr. 62 (1978–1979) s. 3.
Nødvendighetskriteriet i plan- og bygningsloven § 17-3 tredje ledd første punktum innebærer en viktig skranke for hvilke rekkefølgebestemmelser utbyggeren kan påta seg å opparbeide eller finansiere. Forarbeidene presiserer at utbyggerens ytelse må «avhjelpe offentlige behov som skapes av utbyggingen», og at utbyggingen må være den «direkte foranledningen til behovet for ytelsen», jf. Ot.prp. nr. 22 (2004–2005) s. 65–66. Det samme ble lagt til grunn av Bygningslovutvalget i NOU 2003: 24 s. 171, hvor det ble uttalt at:
«Kravet til at det grunneier eller utbygger påtar seg skal være en nødvendig følge av gjennomføring av planen, innebærer et krav om at den aktuelle utbyggingen medfører et konkret behov for ytelsen. Tiltaket må være funksjonelt og planfaglig nødvendig. (...) Rene fiskale hensyn kan derimot ikke begrunne tiltak som utbygger påtar seg å besørge eller bekoste i en utbyggingsavtale.»
Til tross for disse uttalelsene har det vært tvil om hvor sterk tilknytning som kreves mellom et enkelt utbyggingsprosjekt og utbyggerens ytelse i avtaleforholdet. I 2015 ble en kommune klaget inn til Sivilombudsmannen i en sak hvor kommunen la opp til en finansieringsmodell hvor utbyggerne innenfor sentrumsområdet måtte betale standardiserte satser til et felles utbyggingsfond. Fondet skulle benyttes til å finansiere diverse tiltak i sentrum, jf. SOMB-2015-1194. Sivilombudsmannen konkluderte med at finansieringsmodellen ikke oppfylte lovens krav til tilknytning mellom utbyggerens bidrag og utbyggerens eget prosjekt. Til sammenligning behandlet Storbritannias høyesterett en tilsvarende problemstilling i 2017, hvor planmyndigheten i Aberdeen ble domfelt, jf. Aberdeen City and Shire Strategic Development Planning Authority versus Elsick Development Company Limited. I saken åpnet The Supreme Court opp for å vektlegge «cumulative impacts» i vurderingen av hva en utbyggingsavtale lovlig kan inneholde, et begrep som norske domstoler senere har tatt i bruk i norsk rett som «sumvirkninger» i LB-2019-135154 og HR-2021-953-A.
I Norge har rettspraksis lenge latt vente på seg. Men i 2021 opplevde vi en vesentlig rettsutvikling. Det ble avsagt tre viktige rettsavgjørelser, hhv. nevnte HR-2021-953-A (Mortensrud-dommen), som vi kommer tilbake til, og LB-2019-135154 (Tullinkvartalet, også kjent som Entra-saken) som ble rettskraftig ved ankeutvalgets beslutning i HR-2021-1142-U, og til sist HR-2021-2364-A, som er hovedtema i denne artikkelen. I tillegg foreslo Kommunal- og moderniseringsdepartementet betydelige endringer av regelverket, jf. høringsbrev 21/2623. Forslaget tar bl.a. sikte på å etablere en «områdemodell», som vil gi kommunene hjemmel til å innføre standardiserte satser for utbyggerfinansiering innenfor avgrensede hensynssoner. Dessuten har et utvalg hos Standard Norge utarbeidet utkast til en standardmal for utbyggingsavtaler, Byggblankett 8447.
3. Problemstillingen i Sunnfjord-dommen
3.1 Nærmere om faktum
Utbyggingsavtalen mellom kommunen og utbyggeren ble inngått i 2011. Bakgrunnen for avtaleinngåelsen var en reguleringsplan fra 2008 som omhandlet vegstrekningen «E39 Hafstadflata». Planen inneholdt rekkefølgebestemmelser som slo fast at det ikke kunne gis brukstillatelse for utbyggerens eiendom før «offentlig trafikkområde» og «veg, sidevegkanalisert kryss, busstopp og gang-/sykkelveg» var ferdig opparbeidet. Utbyggeren søkte om dispensasjon fra rekkefølgebestemmelsene. Utbyggeren viste til at det hastet å komme i gang med utbygging, og var villig til å betale sin forholdsmessige del for å opparbeide infrastrukturen, all den tid kommunen enda ikke hadde lyktes med å inngå utbyggingsavtaler med øvrige grunneiere. Kommunen innvilget dispensasjon. Til gjengjeld ble det inngått en utbyggingsavtale hvor utbyggeren forpliktet seg til å betale «sin forholdsmessige andel satt til NOK 2 250 000, av kostnadene med utbygging av offentleg trafikkområde E39 og tilhøyrande gang-/sykkelvegsystem (…)». Utbyggeren ferdigstilte sitt byggeprosjekt våren 2013.
I Norge har rettspraksis lenge latt vente på seg. Men i 2021 opplevde vi en vesentlig rettsutvikling.
I avtalen forpliktet kommunen seg «til å bruke den summen BS betalar inn til dei vegtiltaka inklusiv gang- og sykkelveg, som denne avtalen omhandler». Kommunen gikk også inn med 1 000 000 kroner som tilskudd for gang- og sykkelstien. I avtalen var det inntatt en klausul som ga utbyggeren rett til en forholdsmessig tilbakebetaling dersom krav om sidekanalisert kryss og/eller gang- og sykkelveg falt bort «uansett grunn» eller planene ble endret «slik at «kostnadane vert redusert». Kommunen påtok seg ansvar for grunnerverv og rollen som byggherre, men presiserte at det var uavklart hvorvidt kommunen eller Statens vegvesen skulle ha det endelige byggherreansvaret. Vegtiltakene skulle ferdigstilles sommeren 2014.
Før og etter avtaleinngåelsen arbeidet kommunen imidlertid med å vedta «Førdepakken». Førdepakken inneholdt 20 vegprosjekter på det lokale riks- fylkes- og kommunevegnettet. Vegprosjektene skulle finansieres gjennom statlige, fylkeskommunale og kommunale midler, i tillegg til bompengeinntekter. Den samlede kostnadsrammen for Førdepakken var 1,65 milliarder kroner, hvorav 100 millioner kroner var satt av til uspesifiserte sentrumstiltak. Hafstadflata var inkludert i vegpakken som et av de høyest prioriterte vegprosjektene. Førdepakken ble omsøkt i 2013 og godkjent av Stortinget i 2015, jf. Prop. 137 S (2014-2015) og Innst. 394 S (2014-2015).
Som følge av Førdepakken ble det i 2017 vedtatt en ny reguleringsplan for Hafstadflata som avløste store deler av reguleringsplanen som lå til grunn for utbyggingsavtalen. Den nye reguleringsplanen la opp til en utvidelse av veganlegget i tråd med oppdaterte vegnormer, samt flomsikringstiltak og et lyskryss. Kommunens opprinnelige kalkyle viste at det ville koste i overkant av 9 000 000 kroner å utbedre Hafstadflata. Etter reguleringsendringen ble kostnadsoverslaget ca. 35 000 000 kroner. Arbeidet med Hafstadflata ble lyst ut som en egen anskaffelse «E39 Hafstad–Kronborg» i 2018.
Kommunen benyttet utbyggerens kontantbidrag fra utbyggingsavtalen til å oppfylle kommunens innskuddsforpliktelse etter Førdepakken. Som følge av kommunens endrede planer ble vegprosjektet forsinket. Utbygger aksepterte en fristforlengelse til 2016, men arbeidet med vegstrekningen ble først igangsatt i 2019 og ferdigstilt i 2020.
3.2 Hvorfor krevde utbyggeren ugyldighet?
Partene var enige om at avtalen var i tråd med plan- og bygningsloven § 17-3 tredje ledd på inngåelsestidspunktet. Ifølge utbyggeren medførte kommunens bruk av kontantbidraget til Førdepakken at utbyggerens forpliktelse kom i strid med § 17-3 tredje ledd. Alternativt måtte avtalen være ugyldig etter myndighetsmisbrukslæren, læren om bristende forutsetninger og avtaleloven § 36. Kommunen syntes å erkjenne at hele beløpet skulle tilbakeføres dersom utbyggerens plikt til å betale kontantbidraget var ugyldig.
Hel eller delvis ugyldighet er én av flere rettsvirkninger som kan påberopes dersom en utbyggingsavtale er i strid med plan- og bygningsloven § 17-3 tredje ledd. Lovproposisjonen slår fast at både avtalerettslige prinsipper og misligholdsbeføyelser kan få anvendelse på avtaleforholdet. Det påpekes at læren om bristende forutsetninger kan påberopes, jf. Ot.prp. nr. 22 (2004–2005) s. 49, 55 og 67-68.
Hel eller delvis ugyldighet er én av flere rettsvirkninger som kan påberopes dersom en utbyggingsavtale er i strid med plan- og bygningsloven § 17-3 tredje ledd.
Det er noe uklart hvilke misligholdsbeføyelser som kan tenkes anvendt på en utbyggingsavtale. Dette skyldes at lovgiver har lagt opp til stor grad av avtalefrihet. Spørsmålet om hvilke gjensidighetsvirkninger som er egnet til å supplere avtalen, avhenger av konkrete omstendigheter, som partenes forpliktelser i avtalen, avtalebruddet, hvilke ytelser som er prestert, og kanskje hvor sterkt elementet av offentlig myndighetsutøvelse gjør seg gjeldende i avtalen.
I et saksforhold som Sunnfjord-dommen, vil det være mest nærliggende å kreve økonomisk kompensasjon, enten i form av erstatning eller i form av restitusjon. Slik faktum er fremstilt, fremsto det utelukket å kreve erstatning. Utbyggeren hadde allerede fått byggetillatelse for sitt prosjekt. Dessuten synes verken kommunens omdisponering av midlene, forsinkelsen eller den endrede reguleringsplanen å ha påført utbyggeren et økonomisk tap. Det er mulig at utbygger kunne ha krevd heving med den konsekvens at kommunen ensidig måtte ha tilbakeført kontantbidraget. Lovforarbeidene drøfter imidlertid ikke spesifikt adgangen til å heve en utbyggingsavtale og hvilke rettsvirkninger heving vil ha for allerede presterte ytelser. Totalt sett virker det dermed mest nærliggende å påberope ugyldighet gjennom læren om bristende forutsetninger eller avtaleloven § 36.
3.3 Tingrettens og lagmannsrettens rettsanvendelse
Både tingretten og lagmannsretten konkluderte med at utbyggerens plikt til å betale kontantbidraget var ugyldig. Begge instanser slo kort fast at kommunens omdisponering av kontantbidraget var rammet av læren om bristende forutsetninger. Domsresultatene bygger imidlertid hovedsakelig på at avtalen var i strid med plan- og bygningslovens bestemmelser.
Ifølge tingretten innebar kommunens ensidige omdisponering av kontantbidraget at midlene gikk inn i «det store sluket», og dermed var i strid med nødvendighetskriteriet i § 17-3 tredje ledd første punktum. Lagmannsretten konkluderte tilsvarende. Synspunktet var at utbyggerens kontantbidrag ikke kunne være «nødvendig» når kommunen valgte en annen finansieringsmodell og vedtok en ny reguleringsplan for vegprosjektet, jf. § 17-3 tredje ledd første punktum.
Problemstillingen for Høyesterett var om utbyggingsavtalen var blitt delvis ugyldig etter avtaleinngåelsen «som følge av kommunens handlinger og unnlatelser, med den konsekvens at beløpet må tilbakeføres».
I tillegg viste tingretten til at omreguleringen og kommunens forsinkelse innebar at utbyggingsavtalen fikk et nytt innhold, som skulle ha vært kunngjort i medhold av plan- og bygningsloven § 17-4 fjerde ledd. Her gikk nok tingretten vel langt. Plikten til å kunngjøre endringer i avtalen etter plan- og bygningsloven § 17-4 fjerde ledd gjelder kun dersom «partene i ettertid blir enige om at det er ønskelig med endringer», jf. Ot.prp. nr. 22 (2004–2005) s. 68.
Ytterligere mente tingretten at den nye reguleringsplanen av 2017 medførte at det i realiteten ikke lenger fantes en bindende avtale, jf. plan- og bygningsloven § 17-4 femte ledd. Plan- og bygningsloven § 17-4 femte ledd angir imidlertid ikke at en utbyggingsavtale blir ugyldig dersom den underliggende arealplanen endres eller avløses av en ny plan. Det rettslige grunnlaget for ugyldighet må i slike tilfeller forankres i avtalerettslige regler, og ikke plan- og bygningsloven § 17-4 femte ledd direkte.
Verken tingretten eller lagmannsretten drøftet om bestemmelsene i plan- og bygningsloven kap. 17 i det hele tatt kan komme til anvendelse på forhold som inntrer etter avtaleinngåelsen. For Høyesterett ble det dermed et spørsmål om hvilket regelsett som kommer til anvendelse når avtalen ikke oppfylles som forutsatt.
4. Høyesteretts rettsanvendelse
4.1 Problemstilling og struktur
Problemstillingen for Høyesterett var om utbyggingsavtalen var blitt delvis ugyldig etter avtaleinngåelsen «som følge av kommunens handlinger og unnlatelser, med den konsekvens at beløpet må tilbakeføres» (avsnitt 33). På grunn av domsresultatet ble det ikke nødvendig å drøfte forholdet til avtaleloven § 36 eller myndighetsmisbrukslæren. Forholdet til plan- og bygningsloven § 17-4 fjerde og femte ledd drøftes heller ikke.
Domspremissene består av to hovedproblemstillinger. Det er verdt å merke at flertallet og mindretallet var samstemte i den første problemstillingen. Høyesterett tar her stilling til hvilken betydning plan- og bygningsloven § 17-3 har for omstendigheter som inntreretter avtaleinngåelsen (avsnitt 35 flg.). Det redegjøres førstgrundig for § 17-3 tredje ledd. Deretter drøfter Høyesterett hvorvidt § 17-3 tredje ledd kommer til anvendelse på etterfølgende omstendigheter (avsnitt 41 flg.).
Den andre problemstillingen var om utbyggerens plikt til å betale kontantbidraget var falt bort som følge av bristende forutsetninger (avsnitt 54 flg.). Her delte Høyesterett seg i to. Etter flertallets syn innebar kommunens handlemåte at kontantbidraget fikk et «fiskalt», skattemessig preg, som kom i grunnleggende strid med forutsetningene ved avtaleinngåelsen. Mindretallet mente derimot at utbyggerens kontantbidrag reelt ble brukt til å oppfylle tiltakene som var omfattet av utbyggingsavtalen, og at utbyggerens interesse i avtaleinngåelsen var ivaretatt til tross for kommunens opptreden.
Domspremissene består av to hovedproblemstillinger. Det er verdt å merke at flertallet og mindretallet var samstemte i den første problemstillingen.
4.2 Den generelle tolkningen av plan- og bygningsloven § 17-3 tredje ledd
En sentral rettskilde for førstvoterende er HR-2021-953-A (Mortensrud). Det kan bemerkes at førstvoterende i Sunnfjord-dommen, dommer Bergsjø, også var førstvoterende i Mortensrud. Denne dommen gjaldt anvendelsen av nødvendighetskriteriet i plan- og bygningsloven § 12-7 nr. 10, som gjelder bestemmelser i reguleringsplan. Høyesterett slo fast at rekkefølgebestemmelser må dekke «reelle behov» som utløses eller forsterkes av utbyggingen som reguleringsplanen legger opp til, jf. avsnitt 40. I dommen redegjorde Høyesterett også for tolkningen av plan- og bygningsloven § 17-3 tredje ledd. Med henvisning til denne lovtolkningen, konkluderer førstvoterende i Sunnfjord-dommen med at:
«innholdet i utbyggingsavtaler om rekkefølgetiltak er strengt regulert i § 17-3 tredje ledd. Avtalen må som nevnt knytte seg til konkrete tiltak regulert i et konkret planvedtak. I dette ligger at begrunnelsen for avtalen ikke kan ligge i at kommunen mer generelt har behov for tilskudd til dekning av ulike infrastrukturtiltak» (avsnitt 47).
Høyesterett slår dermed fast at en utbyggingsavtale ikke kan benyttes for å oppfylle en kommunes generelle økonomiske behov. Det må påvises en konkret tilknytning mellom realiseringen av reguleringsplanen og utbyggerens ytelse i avtaleforholdet.
Det etableres en kobling mellom plan- og bygningsloven § 17-3 tredje ledd og vurderingen av om en utbyggingsavtale er ugyldig som følge av bristende forutsetninger.
4.3 Kan plan- og bygningsloven § 17-3 tredje ledd anvendes på etterfølgende omstendigheter?
Førstvoterende bruker forholdsvis lite plass på spørsmålet om de materielle skrankene i plan- og bygningsloven § 17-3 kommer til anvendelse på den etterfølgende utviklingen i avtaleforholdet. Høyesterett besvarer spørsmålet benektende. Dette er ikke overraskende, da verken lovens ordlyd, forarbeidene eller hensynet til partene tilsier at bestemmelsen er ment å fungere som en hjemmel for å sensurere avtalen på oppfyllelsesstadiet.
Førstvoterende presiserer samtidig at plan- og bygningsloven § 17-3 tredje ledd legger føringer for en etterfølgende avtalesensur. I avsnitt 47 uttaler førstvoterende at:
«Som jeg kommer tilbake til, vil vurderingen av bristende forutsetninger måtte ta utgangspunkt i situasjonen på avtaletidspunktet. Innholdet i avtalen og forutsetningene knyttet til denne står sentralt. Men nettopp fordi § 17-3 gir rammene for hva en utbyggingsavtale kan inneholde, vil også vilkårene i bestemmelsen være relevante ved drøftelsen av en mulig forutsetningssvikt».
På denne måten etableres en kobling mellom plan- og bygningsloven § 17-3 tredje ledd og vurderingen av om en utbyggingsavtale er ugyldig som følge av bristende forutsetninger.
4.4 Læren om bristende forutsetninger
Høyesterett tar utgangspunktet i de alminnelige vilkårene for å kjenne en avtale ugyldig etter læren om bristende forutsetninger. Det kreves at løftegiveren har lagt til grunn en forutsetning som har vært motiverende for avtaleinngåelsen, og som var synbar for avtaleparten, men som under avtalens forløp ikke slår til. I tillegg må det foretas en helhetsvurdering, hvor det bl.a. ses hen til hvilken part som er nærmest å bære risikoen for at avtalens forutsetning ikke har slått til, jf. Rt. 2010 s. 1345 (avsnitt 63).
I Sunnfjord-dommen var partenes primære interesse bak avtaleinngåelsen å oppnå dispensasjon fra rekkefølgebestemmelsene i reguleringsplanen fra 2008. Ifølge flertallet måtte utbyggerens forutsetning dermed ha vært «at det var nødvendig å forplikte seg til å betale kontantbidraget for å oppnå slik dispensasjon», og «at kommunen ville oppfylle sine forpliktelser etter utbyggingsavtalen» (avsnitt 61).
I Sunnfjord-dommen var partenes primære interesse bak avtaleinngåelsen å oppnå dispensasjon fra rekkefølgebestemmelsene i reguleringsplanen fra 2008. Ifølge flertallet måtte utbyggerens forutsetning dermed ha vært «at det var nødvendig å forplikte seg til å betale kontantbidraget for å oppnå slik dispensasjon», og «at kommunen ville oppfylle sine forpliktelser etter utbyggingsavtalen» (avsnitt 61).
I vurderingen av om vilkårene etter de ulovfestede reglene om bristende forutsetninger er oppfylt, viser flertallet til at utbyggerens kontantbidrag opprinnelig var myntet på et konkret rekkefølgetiltak, men «endret karakter til å bli et beløp som inngår i kommunens tilskudd til et helt annet prosjekt». Utbyggingsavtalen fikk dermed «klart preg av å være fiskalt begrunnet». Flertallet fant det sannsynlig at utbyggeren ikke ville ha inngått avtalen på de samme vilkårene hvis man hadde vært klar over at midlene skulle gå til Førdepakken. Når kommunen valgte å se bort fra sine avtaleforpliktelser, uten å holde utbyggeren informert, kunne det ikke bety «annet enn at kommunen ikke hadde til hensikt å oppfylle i tråd med avtalens forutsetninger». Ifølge flertallet måtte kommunen være nærmest å bære risikoen for forutsetningssvikten, når denne var oppstått som følge av kommunens egen handlemåte.
Mindretallet konkluderer med at det ikke forelå noen forutsetningssvikt, og begrunnet dette med at utbyggerens situasjon ikke ble reelt endret som følge av kommunens omdisponering av kontantbidraget. Mindretallet legger vekt på at kommunen etablerte vegtiltaket og gang- og sykkelveien slik den var forpliktet til etter avtalen, og viste til at utbyggerens formål med utbyggingsavtalen ble oppnådd, i og med at man raskt fikk muligheten til å realisere sitt eget prosjekt.
Videre peker mindretallet på at utbyggingsavtalene skal være et «effektivt instrument for gjennomføring av kommunens politikk». Både hensynet til partene og hensynet til langsiktig styring og planlegging måtte dermed tilsi at det skal være en relativt høy terskel for å sette til side inngåtte avtaler, selv om den etterfølgende utviklingen viser at utbygger eller kommunen kunne kommet bedre ut med en annen avtale. Dette står i sterk kontrast med flertallets standpunkt. For flertallet var det avgjørende at utbyggerens ytelse fikk et «fiskalt» preg som følge av kommunens omdisponering av midlene.
Høyesterett drøftet ikke betydningen av den nye reguleringsplanen fra 2017. Jeg går ikke nærmere inn på spørsmålet her, men viser til at en reguleringsendring kan tenkes å utgjøre en bristende forutsetning for en utbyggingsavtale. Førstvoterende ville legge noe vekt på at kontantbidraget som skulle brukes til tiltakene etter reguleringsplanen fra 2008, i stedet gikk til tiltak regulert i en annen plan (avsnitt 65). Annenvoterende og tredjevoterende mente derimot at det ikke kunne ha vært av betydning for utbyggeren om vegtiltakene ble gjennomført som ledd i den nye eller den gamle planen.
Sunnfjord-dommen slår fast at det må foreligge en konkret tilknytning mellom utbyggerens bidrag og reguleringsplanen som danner grunnlag for utbyggingsavtalen.
5. Noen avsluttende refleksjoner
Sunnfjord-dommen slår fast at det må foreligge en konkret tilknytning mellom utbyggerens bidrag og reguleringsplanen som danner grunnlag for utbyggingsavtalen. Det er nærliggende å legge til grunn at tilknytningen må foreligge gjennom hele avtalens levetid. En kommune må også som klar hovedregel benytte utbyggerens kontantbidrag til de tiltak som er definert i avtalen. Dommen kan likevel neppe tas til inntekt for at enhver etterfølgende endring av arealplanen vil lede til ugyldighet. Ethvert saksforhold vil måtte vurderes konkret etter avtalerettslige ugyldighetsregler.
Domsresultatet preges av at det forelå flere forhold som samlet tilsa at utbyggerens kontantbidrag måtte tilbakeføres. På avtaleinngåelsestidspunktet hadde kommunen forpliktet seg til å bidra i avtaleforholdet, både med finansiering, byggherreansvar og grunnerverv. Likevel hadde ikke kommunen foretatt seg noe som helst innen ferdigstillelsesfristen. Samtidig sikret kommunen seg midler i både «pose og sekk», ved at den langt på vei oppnådde fullfinansiering gjennom en annen finansieringsmodell. Kommunens handlemåte hadde preg av illojalitet, i og med at den bevisst unnlot å oppfylle sine forpliktelser og ensidig omdisponerte kontantbidraget, uten å varsle utbyggeren.
Dommen kan neppe tas til inntekt for at enhver etterfølgende endring av arealplanen vil lede til ugyldighet. Ethvert saksforhold vil måtte vurderes konkret etter avtalerettslige ugyldighetsregler.
At kommunens kunne vise til legitime budsjettmessige og planfaglige begrunnelser for sin handlemåte, var ikke tilstrekkelig til å akseptere kommunens opptreden. Dette indikerer at en kommune må forvente å være bundet av sine forpliktelser i avtalen, selv om kommunen sine behov skulle endre seg etter avtaleinngåelsen. En slik oppfatning har støtte i Rt. 1975 s. 591. Her ble kommunen ansett for å være bundet av en avtale som var inngått under trussel om ekspropriasjon, selv om kommunens interesse i avtalen senere falt bort.
Dersom en utbyggingsavtale inngås for å oppfylle en rekkefølgebestemmelse, kan det etter en konkret vurdering få konsekvenser for avtalens gyldighet dersom rekkefølgebestemmelsen senere endres eller faller bort som følge av omreguleringer. Det kan også få betydning at kommunen ikke realiserer rekkefølgetiltakene fullt ut, eller at kommunen sikrer fullfinansiering gjennom andre finansieringsordninger. Dette er en rimelig følge av at avtalen ikke har kommet stand gjennom frivillige forhandlinger, men som følge av at kommunen langt på vei dikterer avtalens innhold i kraft av sin vedtakskompetanse. Utbyggeren har behov for avtalerettslig vern i slike tilfeller.
Det er mulig at Sunnfjord-dommen kan sies å ha styrket utbyggernes forhandlingsposisjon. Utbyggerne vil kunne stille spørsmål til kommunens planlegging, budsjettering, gjennomføringsevne og ferdigstillelse. Det kan være naturlig å innta en tilbakebetalingsplikt og/eller misligholdsanksjoner i avtalen for det tilfellet at avtalen ikke oppfylles som forutsatt. For kommunens del ville jo alternativet kunne bli at avtalen kjennes ugyldig.
Dersom en utbyggingsavtale inngås for å oppfylle en rekkefølgebestemmelse, kan det etter en konkret vurdering få konsekvenser for avtalens gyldighet dersom rekkefølgebestemmelsen senere endres eller faller bort som følge av omreguleringer.
Les mer om plan- og bygningsrett på Juridika:
Bøker:
Lovkommentar til plan- og bygningsloven av Carl Wilhelm Tyrén
Plan- og bygningsrett kort forklart, 2. utg., av Fredrik Holth og Nikolai K. Winge
Plan- og bygningsrett del I, 3. utg., av Pedersen, Sandvik, Skaaraas, Ness og Os
Plan- og bygningsrett del II, 3. utg., av Pedersen, Sandvik, Skaaraas, Ness og Os
Tidsskrifter:
Les flere ekspertkommentarer på Juridika Innsikt:
Kommentar til Høyesteretts dom i Bank Norwegian-saken HR-2021-2479-A av Julius Berg Kaasin
Ekspertkommentar til Høyesteretts dom i HR-2021-2389-A, «snokedommen» av Tron Dalheim
Kommentar til HR-2021-1975-S Fosen-saken av Kirsti Strøm Bull