NO(R)EXIT? EØS og alternativene

Regjeringen vil ikke utrede alternativer til EØS, men 13 forskere tok sjansen. Hvilke konsekvenser ville det få for den norske sjømatnæringen dersom Norge forlot EØS? En ny (åpent tilgjengelig) bok analyseres juridiske, historiske, økonomiske og samfunnsfaglige sidene ved et slikt scenario. I dette essayet forklarer to av forfatterne hovedpoenget i «Sjømatnæringen og Europa: EØS og alternativene».

Norges forhold til Europa er politisk brennbart, og det har derfor vært strid om hvorvidt EØS-avtalen skal utredes eller ikke: Det mektige Fellesforbundet ba om dette i 2019, men utenriksministeren sa nei fordi det ville gi et uønsket politisk signal. Men forskningen står friere, og Universitetsforlaget utgir i november 2020 boken «Sjømatnæringen og Europa: EØS og alternativene», redigert av Arne Melchior, NUPI, og Frode Nilssen, Nord universitet, Bodø. Boken inneholder bidrag fra 13 ulike forfattere fra ulike institusjoner, i tillegg til en fyldig oversikt over EØS-retten på områder relatert til sjømatnæringen (Laurantzon og Arnesen, 2020). Boken er tverrfaglig, med innslag av økonomi, statsvitenskap, juss og historisk analyse.

Utenriksministeren sa nei (til utredning av EØS-avtalen) fordi det ville gi et uønsket politisk signal. Men forskningen står friere.

Norexit: Ikke EØS og heller ikke EU

Blant alternativene til EØS er virkningene av et EU-medlemskap rimelig klare, siden Norge i dette tilfelle måtte slutte seg til et institusjonelt, juridisk og politisk system som allerede eksisterer. Noen forhandlinger om tilpasninger og særordninger ville det være, men konturene er klare. Verre er det med det som i boken kalles NOREXIT: det vil si at Norge forlater EØS uten å bli EU-medlem. Bokens tilnærming er å analysere handlingsrommet på utvalgte saksfelter med relevans for sjømatnæringen: Toll, veterinærregler, grensekontroll, arbeidsmigrasjon, utenlandsinvesteringer og ressursforvaltning (mer spesifikt om Brexit og fangstkvoter i Nordsjøen). Denne analysen reiser en rekke problemstillinger som er juridisk relevante. Selv om NOREXIT ikke er på den politiske dagsordenen, er analysen av scenariet en døråpner for analysen av EØS: For å skjønne oss på NOREXIT, må vi skjønne EØS, og for å skjønne oss på EØS, må vi forstå alternativene. Analysen av scenariet gir dermed et komparativt perspektiv som er forskningsmessig nyttig.

Det som i boken kalles NOREXIT vil si at Norge forlater EØS uten å bli EU-medlem.

Trekke egg ut av en omelett

Brexit er som å «trekke et egg ut av en omelett». Noe liknende gjelder for Norge, fordi nasjonal praksis og lovgivning er så sterkt preget av EØS.

Pascal Lamy, tidligere EU-kommissær for handel og deretter generaldirektør i WTO, har uttalt om Brexit at det er som å «trekke et egg ut av en omelett». Noe liknende gjelder for Norge, fordi nasjonal praksis og lovgivning er så sterkt preget av EØS. Ifølge bokens innledningskapittel hadde Norge i 2019 ikke mindre enn 96 avtaler eller traktater med EU, hvorav 46 kan omtales som handelsavtaler i bred forstand. EØS-avtalen i seg selv er bare én av de 96; i tillegg lever handelsavtalen fra 1973 fortsatt i beste velgående (og gir tollfrihet for industrivarer). Av de 46 «handelsavtalene» er noen tilleggsavtaler til EØS, mens andre er tilleggsprotokoller til frihandelsavtalen. Mens for eksempel tollendringer er relatert til sistnevnte, er EØS-midler rettslig koblet til EØS. Ofte er ulike temaer forhandlet i sammenheng, og hvilke avtaler som kan bestå eller ikke ved bortfall av EØS, er derfor ikke bare et rettslig, men også et politisk og forhandlingsmessig spørsmål. Kanskje er det på tide at de 46 avtalene (eller de fleste av dem) blir samordnet og integrert; dette har vært diskutert på EU-hold, men har hittil ikke blitt prioritert. I Norge har også en angst for at EØS-avtalen kan «komme i spill», dempet iveren for slike reformer.

Handelsavtale-alternativet

Femti av de 96 traktatene gjelder andre områder enn handelspolitikken i bred forstand. Noen av dem er helt eller delvis forankret i EØS-avtalens del IV om samarbeid utenom de fire friheter; andre er traktater på nye områder, for eksempel politi- og justissamarbeid. Det er interessant at Norge i Schengen-avtalen er tettere på EUs beslutningsprosess enn i EØS, ved deltakelse i COREPER (EUs samordningsorgan på ambassadørnivå) og møter på ministernivå (se bokens kapittel 2).Rettslig homogenitet: EØS versus Sveits.

Selv om NOREXIT ikke er på den politiske dagsordenen, er analysen av scenariet en døråpner for analysen av EØS: For å skjønne oss på NOREXIT, må vi skjønne EØS, og for å skjønne oss på EØS, må vi forstå alternativene.

I bokens innledningskapittel påvises at av mer enn 4000 nye rettsakter i EØS i perioden 2006–2019, gjaldt rundt tre firedeler samarbeid om veterinære og tekniske reguleringer. Et kjernespørsmål i dagens handelspolitikk er om slikt forvaltningssamarbeid med høy «lovgivnings-hyppighet» kan ivaretas i mellomstatlige handelsavtaler, eller om det trengs overnasjonalitet. EØS-avtalen garanterer automatisk oppdatering og harmonisering av regelverket. Til gjengjeld kan Norge selv foreta eksempelvis veterinærkontrollen, og norsk fisk blir ikke kontrollert ved grensene (bokens kapittel 4). Men også Sveits har sluppet unna grensekontroll, i en mellomstatlig avtale der Sveits på formell selvstendig basis selv inkorporerer EUs regler. Spørsmålet er om dette er kvasiautonomi eller reell selvstendighet, og om andre land kan gjenta suksessen. EU har de siste årene presset på for en mer EØS-liknende løsning også for Sveits. Partene ble enige om en ny avtale i 2018, men den ble avvist av det sveitsiske føderasjonsrådet, og det er uklart hva som skjer videre. Konflikten og problemstillingen viser hvordan nasjonal rett og internasjonale avtaler er mer og mer sammenvevd.

Skjer NAV-skandalen fordi Norge ikke følger med på forarbeidet?

En tredje grenseflate mellom juss og handelspolitikk gjelder lovtolkning og praksis: Hvis Roma-traktaten hadde blitt tatt helt bokstavelig i 1957, ville 1960-tallet vært annerledes. De internasjonale reglenes «forarbeid» inkluderer politikk og forhandlinger, og praksis nedfelles i rettsavgjørelser og detaljregler over tid. En norsk juridisk diskurs er om «handlingsrommet» under EØS-retten. Når Norge ikke er med på å bestemme reglene, betyr det også at vi får for lite kunnskap om tolkningen av dem? Er dette en grunn til at vi kan få nye «Nav-skandaler» i framtida? Problemstillingen luftes uten å analyseres nærmere i boken, men dette er et annet spennende felt i grenseflaten mellom internasjonal handelspolitikk og nasjonal rettspraksis (der enkelte av forfatterne har bidratt i andre sammenhenger).

EØS garanterer miljøhensyn i havbruksnæringen

På det juridiske området reiser avgrensningene av EØS-avtalens anvendelsesområde, og EFTA-domstolens praksis i tilknytning til bestemmelsene om dette, en rekke problemstillinger om reguleringsfrihet når det gjelder investeringer, arbeidskraft, tjenester og statsstøtte i fiskeriene og havbruksnæringen, og i miljørelaterte spørsmål. Drøftelsene viser at en NOREXIT ville medføre at det rettslige handlingsrommet formelt sett ville øket, men at norske eksportører fremdeles måtte ha forholdt seg til EUs standarder og konkurranserett. Der styrkeforholdet er skjevt, er det ikke åpenbart at økt selvråderett er noen fordel for den svakeste parten. Det kan derfor spørres hvor mye større det reelle handlingsrommet ville blitt. Fremstillingen viser også at EØS-retten er en viktig garantist for beskyttelse av miljøhensyn knyttet til havbruksnæringen. Med en NOREXIT kan det ikke utelukkes at miljøhensynene i større grad ville blitt veid mot andre hensyn, og dermed også måtte ha veket i tilfeller der EØS-retten i dag er til hinder for det. Analysene her bør være av interesse for alle som ønsker å reflektere rundt reguleringsfrihetens pris.

I tillegg til jussen inneholder boken en historisk analyse av Norges handelsforhandlinger med EU over 50 år, samt kapitler om de ulike deltemaene nevnt innledningsvis. På hvert av delområdene er det spesifikke juridiske problemstillinger, i tillegg til økonomiske og samfunnsfaglige problemstillinger som bør ha bred interesse.

Referanser

Laurantzon, M. A. B. & Arnesen, F. (2020). Rettslige konsekvenser for sjømatnæringen ved bortfall av EØS-avtalen. I A. Melchior & F. Nilssen (red.) (2020) [kapittel 3].

Melchior, A. & Nilssen, F. (red.) (2020). Sjømatnæringen og Europa. EØS og alternativene. Oslo: Universitetsforlaget.