Kommentar til Høyesteretts dom i hyttesøksmålet HR-2022-718-A

HYTTESØKSMÅLET: 6. april kom dommen i hyttesaken, hvor seks personer bosatt i Norge og som eier fritidseiendommer i Sverige hadde gått til søksmål mot staten som følge av innreisekaranteneordningen under pandemien. Illustrasjonsfoto: iStockphoto.

Av Anne Kjersti Befring, førsteamanuensis ved Institutt for offentlig rett ved Universitetet i Oslo

26. april 2022 kl. 06:16

Lesetid ca. 14 minutter

6. april kom dommen i hyttesaken, hvor seks personer bosatt i Norge og som eier fritidseiendommer i Sverige hadde gått til søksmål mot staten som følge av innreisekaranteneordningen under pandemien. Høyesterett fant ikke at pålegget om innreisekarantene var ulovlig. Dommen er av stor interesse da det er den første av sitt slag siden pandemien brøt ut, og dommene fra Høyesterett og Borgarting lagmannsrett bør benyttes i opplæringssammenhenger som et eksempel på domstolskontroll under kriser, skriver Anne Kjersti Befring.

Kommentar til Høyesteretts dom i hyttesøksmålet HR-2022-718-A — Anne Kjersti Befring er førsteamanuensis ved Institutt for offentlig rett i Oslo, forsker innen helserett og en av Norges ledende helserettsspesialister.

Bakgrunn

Seks personer bosatt i Norge og som eier fritidseiendommer i Sverige gikk til søksmål mot staten som følge av innreisekaranteneordningen fra mars 2020 til juni 2021. I denne perioden måtte det gjennomføres karantene i sju dager eller mer ved innreise fra utlandet til Norge. Det ble vedtatt et pålegg om at karantenen ble gjennomført kontrollert på hotell som følge av risiko ved manglende etterlevelse av pålegget, fra 9. november 2020. Dette fikk betydning for hytteeierne fra mars 2021 da de var unntatt før dette. Det ble vedtatt et begrenset unntak ved reise for å utføre strengt nødvendig vedlikehold og tilsyn uten overnatting, for eiere av hytter i Sverige og Finland.

Saksøkerne hevdet at karanteneplikten manglet hjemmel i smittevernloven og dessuten var i strid med menneskerettighetene og EØS-avtalen. I dommen fra Høyesterett 6. april 2022 (HR-2022-718-A) fikk ikke hytteeierne (advokat Hans Petter Graver) medhold i tvisten mot Staten (advokat Ida Thue). Høyesterett sluttet seg i hovedtrekk til begrunnelsen til Borgarting lagmannsrett og fant ikke at pålegget om innreisekarantene var ulovlig. Denne dommen er av stor interesse da det er den første av sitt slag siden pandemien brøt ut. I denne artikkelen gis det informasjon om innholdet i dommen i tillegg til at den kommenteres.

Vurderinger av søksmålsinteressen og prøvingsadgangen

Høyesterett vurderer adgangen til å få prøvet rettstvisten ut fra søksmålsinteresser og hvor langt domstolene kan gå i å prøve de rettslige spørsmålene. Høyesterett mener at det forelå søksmålsinteresse (avsnitt 35) selv om ordningen bortfalt i januar 2022, og at hytteeierne ble unntatt fra karantenekravet da de var fullvaksinert i september 2021, jf. tvisteloven § 1-3 (2) og HR-2022-533-A avsnitt 31 og 32. Høyesterett legger til grunn at det er et reelt behov for avklaring da det er den første saken for Høyesterett om prinsipielle rettsspørsmål som har oppstått i den helt særegne situasjonen som covid-19-pandemien har skapt. Dette innebærer at dommen kan få betydning både ved bedømmelsen av andre tiltak i forbindelse med covid-19-pandemien og ved fremtidig iverksettelse av inngripende tiltak i andre alvorlige situasjoner (avsnitt 33). Det legges vekt på at den konkrete søksmålsinteressen i mange tilfeller vil være falt bort før lovligheten av tiltaket kan behandles av Høyesterett som følge av at smitteverntiltak er tidsbegrenset og at det er uheldig dersom prøving i Høyesterett av slike saker generelt skulle være avskåret (avsnitt 34).

Når det gjelder omfanget av prøvingsadgangen og sammenhengen mellom smittevernloven, internasjonale menneskerettigheter og EØS-retten, slår Høyesterett fast at grunnvilkårene i smittevernloven § 1-5 – og som til en viss grad er sammenfallende med vurderingskriterier i internasjonale konvensjoner og EØS-retten – må kunne prøves for domstolene. Prøvingsretten omfatter dermed konkrete skjønnsvurderinger av om innreisekarantene var forholdsmessig. Samtidig tar Høyesterett flere forbehold om prøvingsintensiteten som jeg kommer tilbake til.

Høyesterett bygger her på det alminnelige prinsippet om at domstolen skal kunne kontrollere om inngrep over den enkelte innbygger er lovlige, blant annet med henvisning til Rt-1995-1427, s.1433 (avsnittene 74 og 75).

Høyesterett går systematisk til verks når bestemmelsen i smittevernloven § 1-5, som skal verne den enkelte mot vilkårlighet fra forvaltningen, anvendes og deler den inn i en forholdsmessighetsavveining, et nødvendighetsvilkår og kravet om medisinskfaglige begrunnelser.

Smittevernlovens grunnleggende vilkår

Høyesterett slår fast at smittevernloven § 4-3 ga hjemmel for reglene om innreisekarantene som denne saken gjelder uten å gå inn på den særskilte hjemmelssituasjonen som oppsto rundt vedtaket om koronahotell. Innreisekarantene vurderes i dommen på bakgrunn av pandemiens virkninger og de rådene som ble gitt om hvordan skadevirkningene av denne må begrenses, samt i sammenheng med andre smitteverntiltak.

Høyesterett går systematisk til verks når bestemmelsen i smittevernloven § 1-5, som skal verne den enkelte mot vilkårlighet fra forvaltningen, anvendes og deler den inn i en forholdsmessighetsavveining, et nødvendighetsvilkår og kravet om medisinskfaglige begrunnelser.

Høyesteretts konklusjon er at vurderingene er basert på en tilstrekkelig medisinsk faglig begrunnelse (avsnittene 69, 104, 114, 120 og 121). Høyesterett viser til den opparbeidede kunnskapen om hvordan karantener virker. Samtidig viser Høyesterett til at det er nødvendig med en viss tilbakeholdenhet når fagkyndige vurderinger skal prøves, slik det ble lagt grunn i avsnitt 26 i HR-2021-2276-A.

Høyesterett kommenterer forskjellen mellom karantenereguleringer etter smittevernloven kapittel 4 og tvangsvedtak etter kapittel 5. Denne forskjellen er sentral for å forstå rekkevidden av smittevernloven § 1-5, og i særlig grad formuleringen i andre ledd som i hovedsak vil gjelde ved tvangsvedtak. Under pandemien ble det kun truffet to tvangsvedtak av smittevernnemnda.

Det sentrale spørsmålet i saken var om det skulle vært et mer omfattende unntak for personer som reiser til sin fritidseiendom i Sverige så lenge de unngikk kollektivtransport og ikke hadde nærkontakter i Sverige.

Høyesterett utdyper de ulike vurderingstemaene som ligger innenfor forholdsmessighetsavveiningen og at det gjelder flere hensyn enn til den enkelte. Det sentrale spørsmålet i saken var om det skulle vært et mer omfattende unntak for personer som reiser til sin fritidseiendom i Sverige så lenge de unngikk kollektivtransport og ikke hadde nærkontakter i Sverige. I dette ligger blant annet at vurderinger av forholdsmessighet må baseres på en helhet der det også tas hensyn til hvilke unntak fra pålegget som vedtas. Høyesterett la til grunn at pålegget om innreisekarantene kunne vedtas med færrest mulig unntak for å kunne ha kontroll på smittesituasjonen og at hytteeiere ikke hørte til gruppen som skulle være unntatt som følge av risikoen for smittespredning fra Sverige. I likhet med lagmannsretten vises det til at dette kan dreie seg om ut- og innreise av ca. 37 000 personer til hytter i Sverige (avsnitt 118). Sverige hadde et jevnt smittenivå i store deler av den perioden dette gjelder. Dette antallet har betydning for hvordan Høyesterett vurderer behovet for å kontrollere hvordan karantenen gjennomføres, da antallet i seg selv medfører risiko for at noen innenfor denne gruppen ikke etterlever kravene om å unngå nærkontakt og bruk av egen transport.

Høyesterett legger vekt på at det ble gjort unntak fra karanteneplikten 3. april 2020 knyttet til vedlikehold og tilsyn på fritidseiendom i Sverige eller Finland, og som var tilsvarende de unntak som ble vedtatt fra det nasjonale hytteforbudet. Høyesterett mente at begrunnelsene for karantenepålegget, og det begrensede unntaket for dagsreiser, var tilstrekkelig, selv om myndighetene ikke uttrykkelig hadde drøftet forholdet til Grunnloven, EMK og EØS-avtalen da tiltakene ble iverksatt. At det ble innført enkelte unntak for arbeidsreiser og samfunnskritiske funksjoner mv., ga ikke grunn til å gjøre unntak for reiser til fritidseiendommer. Høyesterett kom også til at staten likevel kunne legge vekt på risikoen for manglende etterlevelse i perioder da smitten var lav (avsnitt 117).

Høyesterett viser til at reguleringene var opplyst og begrunnet ved innhenting av uttalelser fra Helsedirektoratet og Folkehelseinstituttet, i samsvar med saksbehandlingsreglene i smittevernloven §§ 7-9 og 7-10. Det vises i dommen til begrunnelser i proposisjoner og i notater. Konklusjonen er at innreisereguleringene var i samsvar med smittevernloven.

Konklusjonen er at innreisereguleringene var i samsvar med smittevernloven.

Smittevernloven og menneskerettigheter

Tiltak etter smittevernloven er inngripende for den enkelte og vil i mange sammenhenger kunne utgjøre inngrep i menneskerettigheter som er beskyttet ved Grunnloven og internasjonale konvensjoner. Dommen fra Høyesterett inneholder i likhet med dommen fra lagmannsretten en bred redegjørelse for de kravene som må stilles for iverksettelse av smitteverntiltak i Grunnloven §§ 106 og 102, og EMK artikkel 8, tilleggsprotokoll 4 artikkel 2, og SP artikkel 12, samt til menneskerettsloven § 3 som slår fast at konvensjonsbestemmelser går foran ved motstrid med annen lovgivning.

Tiltak etter smittevernloven er inngripende for den enkelte og vil i mange sammenhenger kunne utgjøre inngrep i menneskerettigheter som er beskyttet ved Grunnloven og internasjonale konvensjoner.

Høyesterett legger til grunn at Grunnloven § 102 må forstås på samme måte som EMK artikkel 8 med et proporsjonalitetsforbehold, og viser til Rt-2014-1105 avsnitt 28 og at inngrepet må være «nødvendig i et demokratisk samfunn», se blant annet HR-2020-661-S avsnitt 75 og 76. Ved vurderingen av om et nasjonalt tiltak er forholdsmessig i henhold til EMK gir EMD ved sin prøving statene et visst skjønnsmessig spillerom («margin of appreciation»).

Denne marginen er vid ved tiltak for å ivareta befolkningens liv og helse, se avsnitt 274 og 310 i EMDs storkammerdom 8. april 2021 Vavřička mfl. mot Tsjekkia. Ulikheter mellom land kan ikke påberopes som et argument i denne sammenhengen.

Dette er ikke overførbart til nasjonale domstolers prøving av iverksatte tiltak i en stat. Se avsnitt 184 i EMDs dom 19. februar 2009 A mfl. mot Storbritannia. Høyesterett peker på at sammensatte samfunnsmessige avveininger vil påvirke prøvingsintensiteten.

Høyesterett mener det ikke var tale om noe inngrep i det som må anses som kjernen i de rettighetene som følger av Grunnloven § 102 og EMK artikkel 8. Selv om det hadde vært ønskelig om myndighetene ved sin vurdering av situasjonen for hytteeierne i Sverige, hadde redegjort for og vurdert de menneskerettslige kravene og spørsmålet om disse ble overholdt, kom Høyesterett til at det ikke var avgjørende at slike vurderinger av forskriften ikke var foretatt (avsnittene 138, 139, 140 og 141). Høyesterett viser for øvrig til at det foreligger vurderinger av menneskerettigheter i forhold til flere smitteverntiltak (Prop. 130 L (2019–2020) og at bevegelsesfriheten, som er vernet i Grunnloven § 106 og EMK tilleggsprotokoll 4 artikkel 2, nr. 3, kan begrenses dersom det har hjemmel i lov, ivaretar et legitimt formål og er forholdsmessig.

Høyesterett mener det ikke var tale om noe inngrep i det som må anses som kjernen i de rettighetene som følger av Grunnloven § 102 og EMK artikkel 8.

Det ble foretatt vurderinger av menneskerettigheter i forbindelse med lovforankringen av karantenehotell (Prop. 62 L (2020-2021). Dette forslaget ble oversendt til Stortinget i begynnelsen av desember 2020. Tilsvarende vurderinger finnes i videreføringer av de midlertidige endringene av smittevernloven. Ordningen med karantenehotell kommenteres ikke særskilt i dommen utover å vise til behovet for kontroll med etterlevelse og at det medførte praktiske begrensninger i hvordan hytteeierne kan benytte deler av sitt hjem og utøve sitt familieliv. Høyesteretts konklusjon er at det ikke griper inn i kjernen av rettighetene (se avsnittene 125 og 126).

I forbindelse med vedtakelsen av de reglene som denne saken gjelder, har departementet understreket at det gjelder et krav om forholdsmessighet og at det ikke er nødvendig med en uttrykkelig vurdering av om bestemmelser i Grunnloven eller EMK kunne bli krenket for gyldigheten av vedtakene (140).

Den prøvingen som foretas av EMD, gjelder om nasjonale myndigheter har oppfylt de kravene som følger av EMK. Nasjonale domstoler inngår i denne sammenheng som en del av myndighetene. Dersom forholdet til EMK er vurdert på riktig måte av nasjonale domstoler, vil EMD ikke konstatere krenkelse bygd på at forholdet til EMK ikke er uttrykkelig vurdert før et tiltak er iverksatt.

Høyesterett er ikke enig i anførselen om at eiere av hytter skulle være unntatt fra innreisekarantene som følge av at det fantes en rekke andre unntak og menneskerettigheter.

Høyesterett viser til at EMD i tvilstilfeller vil legge vekt på den begrunnelsen som er gitt før iverksettelsen (avsnitt 91), med henvisning til EMDs storkammerdom 22. april 2013 Animal Defenders International mot Storbritannia avsnitt 114 til 116 og utgangspunktet ved grunnlovsprøving, se Rt-2010-143 (rederiskattesaken) avsnitt 172.

Høyesterett er ikke enig i anførselen om at eiere av hytter skulle være unntatt fra innreisekarantene som følge av at det fantes en rekke andre unntak og menneskerettigheter (avsnitt 143). Høyesterett viser til at de unntakene som ble gjort i stor var grad begrunnet i tungtveiende samfunnshensyn og i noen tilfeller ut fra sterke menneskelige hensyn. Det vil si omstendigheter som ikke var oppfylt for ankende parter og som skulle føre til at de skulle behandles annerledes enn andre som reiste inn til Norge (avsnitt 145). Høyesteretts konklusjon er at det foreligger et inngrep i retten til respekt for den enkeltes hjem i Grunnloven § 102 og EMK artikkel 8, men at dette inngrepet er forholdsmessig og dermed lovlig.

Høyesteretts konklusjon er at det foreligger et inngrep i retten til respekt for den enkeltes hjem i Grunnloven § 102 og EMK artikkel 8, men at dette inngrepet er forholdsmessig og dermed lovlig.

Smittevernloven og EØS-retten

Høyesterett vurderer flere spørsmål knyttet til EØS-retten. Først vurderes EØS-avtalens artikkel 40 og om innreisekarantene er et inngrep i mulighetene for kapitalbevegelse i henhold til denne bestemmelsen.

Høyesterett viser til at de ankende partene var eiere av sine hytteeiendommer før disse reglene ble innført, og det er ikke opplysninger om at de har blitt forhindret fra å investere i fast eiendom (avsnitt 146-147). Høyesterett viser til at innreisekarantene kan være en indirekte hindring som kan avholde potensielle investorer fra å foreta investeringer i et annet land, med henvisning til EU-domstolens dom 13. mai 2003 i sak C-463-00 Kommisjonen mot Spania avsnitt 61 og 24, HR-2022-718-A, og EFTA-domstolens dom 14. juli 2000 i sak E-1/00 State Debt Management Agency avsnitt 27-28.

Likevel mener Høyesterett at restriksjon i retten til kapitalbevegelse over landegrensene kan rettferdiggjøres som følge av at hensynet til folkehelsen er et legitimt formål (avsnitt 150-152). Det vises ikke til Unionsborgerdirektivet artikkel 29, men til to rettsavgjørelser, avsnitt 169 i NAV-saken HR-2021-1453-S og avsnitt 77 i Philip Morris (E-16/10). I sistnevnte dom ligger det en passus om friheten innenfor EØS og nasjonalt (avsnitt 80) til å fastsette et beskyttelsesnivå etter en forholdsmessighetsvurdering.

Høyesterett mener at det er tilstrekkelig klargjort at de iverksatte restriksjonene er egnede, nødvendige og forholdsmessige.

Høyesterett mener at det er tilstrekkelig klargjort at de iverksatte restriksjonene er egnede, nødvendige og forholdsmessige.

EØS-statenes skjønnsmargin innebærer at beskyttelsen kan variere fra en EØS-stat til en annen. Det at en EØS-stat innfører mindre strenge regler enn en annen, medfører således ikke at sistnevntes regler er uforholdsmessige. Høyesterett legger til grunn at EØS-reglene ikke stiller krav om at myndighetene før iverksettelsen av tiltak uttrykkelig skal vurdere forholdet til EØS-avtalen. Høyesterett fant at de aktuelle innreiseforskriftene ikke var i strid med EØS-avtalen.

Dommen som helhet og sammenhenger mellom regler

Dommen er etter mitt syn en grundig dom, noe også partene har bidratt til ved sitt arbeid. Dommen var ikke overraskende da hytteeierne ikke hadde vunnet frem i Borgarting lagmannsrett. Høyesterett viser til denne dommen som inneholder flere gode analyser.

Dommen var ikke overraskende da hytteeierne ikke hadde vunnet frem i Borgarting lagmannsrett.
- Anne Kjersti Befring

Smittevernlovens fullmakter har eksistert i lovgivningen i lang tid som en beredskap i tilfelle det oppstår epidemier eller pandemier. De ble anvendt under kolerautbruddet på midten av 1800-tallet og til dels under spanskesyken i 1918-1920. Høyesteretts dom kan likevel anses som viktig for å oppnå avklaringer i spørsmål om karantenereguleringer under pandemien – det vil si under en unntakssituasjon med stor grad av usikkerhet. Epidemibeskyttelse er grunnleggende for moderne demokratier og rettsstater og er ansett som avgjørende for å opprettholde stabilitet. Smittevern omtales i EMK artikkel 5 og Grunnloven § 68. Dommene fra Høyesterett og Borgarting lagmannsrett bør benyttes i opplæringssammenhenger som et eksempel på domstolskontroll under kriser.

Høyesterett legger til grunn at det var tale om en meget alvorlig pandemi som gjorde det nødvendig med svært omfattende smitteverntiltak (avsnitt 127). Høyesterett tar stilling til den faktiske situasjonen som grunnlag for anvendelsen av reglene. Innreisekarantene ble i denne situasjonen ikke vurdert som særlig inngripende, ei heller overfor personer med fritidseiendommer i Sverige. Høyesterett mener at det ikke var en tilstrekkelig begrunnelse for at denne gruppen skulle unntas.

Dommene fra Høyesterett og Borgarting lagmannsrett bør benyttes i opplæringssammenhenger som et eksempel på domstolskontroll under kriser.
- Anne Kjersti Befring

Høyesterett legger til grunn at den opprinnelige hjemmelen i smittevernloven § 4-3, som er en videreføring av karantenelovene fra 1952 og 1848, er tilstrekkelig for alle former for innreisekarantene, også pålegg om opphold i karantenehotell. Høyesterett viser til at tillegget i andre og tredje ledd gjaldt gjennomføring av karantene (i hotell) og at dette ikke står sentralt i saken (avsnitt 64). I dommen kunne hjemmelsproblematikken (legalitet) vært kommentert nærmere – i særlig grad forholdet mellom den opprinnelige bestemmelsen i smittevernloven § 4-3 og den reviderte bestemmelsen (Befring, kap. 15 i: Eriksen, Holmøyvik, Høgberg: Kriseregulering, forventes utgivelse i des. 22). Høyesterett kommenterer ikke nødbestemmelsen i smittevernloven § 7-12, noe som er naturlig da denne først kommer til anvendelse når det ikke finnes andre hjemler.

I dommen gis det en systematisk analyse av de aktuelle bestemmelsene i smittevernlovens bestemmelser og menneskerettigheter i Grunnloven, EMK og EØS-retten, og sammenhenger mellom disse reguleringene. Høyesterett poengterer at det ikke er nødvendig som begrunnelse å foreta uttrykkelige vurderinger av smittevernlovens forhold til Grunnloven, EMK og EØS (se blant annet avsnitt 140). Selv om det er selvstendige vurderinger av forholdsmessighet i de ulike rettssystemene, presiserer Høyesterett at det langt på vei vil være de samme vurderingene (avsnitt 137) slik at de samme momentene kan vektlegges. Selv om det ikke går klart frem av dommen vil føre var-vurderinger inngå når det skal foretas balanserte vurderinger av om inngrep er rettmessig. Høyesterett omtaler dette indirekte ved å vise til at vurderinger av usikkerhet har betydning. Dette vil også omfatte at usikkerhet om tiltakets effekt ikke trenger å være et hinder for at det gjennomføres, jf. også avsnittene 82 og 83 i Phillip Morris. Høyesterett poengterer at det er tilstrekkelig at myndighetene godtgjør at det var rimelig å tro at tiltaket ville kunne bidra til å beskytte menneskers helse, selv om det foreligger vitenskapelig usikkerhet vedrørende «tiltaks egnethet og nødvendighet» (avsnitt 153). Innreisekarantene er i seg selv uttrykk for en 700 år gammel føre var-regel som benyttes under epidemier.

Forskjellene følger av skjønnsmarginer som har stor betydning når det tas stilling til smitteverntiltak under en pandemi. Den enkelte stat kan i denne situasjonen ta sikte på en svært høy grad av beskyttelse. I dommen blir hensynet til folkehelsen og helse et legitimt formål med å begrense frihetsrettigheter (forholdsmessighetsavveininger) og for å definere den skjønnsmarginen norske myndigheter har ved avgjørelser fra EMD og EFTA-domstolen.

Et viktig utgangspunkt i dommen er at tiltak mot covid-19-pandemien, både i Norge og internasjonalt, har medført inngrep i menneskerettigheter på en rekke områder.

Et viktig utgangspunkt i dommen er at tiltak mot covid-19-pandemien, både i Norge og internasjonalt, har medført inngrep i menneskerettigheter på en rekke områder. I dommen er ikke retten til liv i Grunnloven § 93 og EMK artikkel 2 eksplisitt omtalt, selv om disse rettighetene i økende grad blir vektlagt av EMD. Retten til helse er en selvstendig rettighet i ØSK (FNs konvensjon om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter) artikkel 12. Disse rettighetene ligger til grunn for smittevernlovens fullmakter og burde stått i Grunnloven § 111, slik det ble foreslått av Lønning-utvalget. Dette kunne ha bidratt til økt forståelse for disse grunnleggende rettighetene som har stor betydning for all krisehåndtering.

Hør og les mer om pandemien på Juridika Innsikt:

Følg oss

Om forfatteren: