Innsikt

Voldsomme reaksjoner på krisefullmakter i forslag til ny «koronalov»

Insert image here

HASTELOV: Lørdag voterer Stortinget over en ny lov som kan gi regjeringen fullmakt til å styre ved forskrifter som trumfer det meste av annen lovgivning. Her fra en pressekonferanse 19.mars, med nye avstandsregler på grunn av virusutbruddet. Foto: Flickr/Stortinget

Lesetid ca. 13 minutter

For tre måneder siden var ideen for radikal for de fleste. Nå kan den ikke vedtas raskt nok. Aldri før i fredstid har en norsk lov blitt til så raskt. Prop. 56 L (2019–2020) «Koronaloven» har brukt en uke på det som pleier å ta år. Forslaget gir regjeringen rett til å styre landet via forskrifter i et halvt år. Et nødvendig onde, sier tilhengerne. Avvikling av demokrati og rettsstat, roper kritikerne. Lørdag skal saken behandles.

«Lex Korona» har splittet juss-Norge og samtidigsatt rakettfart på lovgivningen. Fredag foregår en hektisk «minihøring» på Stortinget med innspill fra flere ledende juridiske eksperter. Det pågår også en intens juridisk debatt i media. Ord som statskupp, grunnlovsfedre og nødrett verserer. Resultatet kan bli den mest inngripende lov Norge har sett siden verdenskrigen. Årsaken er det globale, pandemiske utbruddet av viruset Covid-19.

Insert image here

Benedikte Moltumyr Høgberg. Foto: Terje Lien

– Pandemi er noe av det mest alvorlige som kan ramme et samfunn. I verste fall fører det til massedød, økonomisk kollaps og eksplosjon i kriminaliteten. Norge er derfor i en farlig situasjon og koronaloven er et fornuftig svar.

Det sier jussprofessor Benedikte Moltumyr Høgberg. Høgberg er i praksis koronalovens mor, ettersom loven bygger direkte på utredningen fra Beredskapsutvalget hun ledet. «Når krisen inntreffer» (NOU: 2019: 13) ble lagt frem sommeren 2019 og var på høring frem til desember. Den foreslo en generell krisefullmaktslov der regjeringen i ulike kriser kan overstyre andre lover for å håndtere krisen. Da kan regjeringen for eksempel oppheve regler i arbeidsmiljøloven, rekvirere skip og bygge kontorer om til sykehus, til og med sette EØS-avtalen til side. Bare ikke Grunnloven.

Giftig drikkevann og nytt Tsjernobyl i Russland

Scenariene utvalget så for seg var fra forgiftning av drikkevannet til en storby til en atomulykke i Russland som gir masseflukt til Norge. Pandemi og medisinmangel var et par av de mest sannsynlige.

Norge er i en farlig situasjon og koronaloven er et fornuftig svar

Benedikte M. Høgberg, jussprofessor ved UiO

– Pandemi-scenarioet vi ser nå er nettopp en slik situasjonen beredskapsutvalget vurderte som den mulige starten på en full kollaps. Koronakrisen er heldigvis noe mildere enn den typen pandemi som er svært dødelig og også rammer barn og unge hardt, sier hun.

I en slik situasjon går nemlig borgerne langt for å redde seg selv, og lov og orden blir umulig å opprettholde.

Den er likevel alvorlig, særlig da den kommer på toppen av en oljekrise og en global økonomisk krise.

– Krisen har jo vist at Norge har en u-landsprofil på økonomien. Nedgang og masseoppsigelser er farlig for alle, og selv ikke Oljefondet kan redde oss fra at utlandet vil kjøpe det vi har å selge, sier Høgberg.

Grenser for krisefullmakter

For å unngå kollaps i en sådan stund, var beredskapsutvalgets forslag til krisefullmakt at all makt for en periode ikke samles i Stortingets sal, men i statsrådenes hender. Fullmakten begrenses for å hindre misbruk. For eksempel skulle forskrifter med hjemmel i krisefullmakt

  • ikke gå lenger enn nødvendig for å håndtere krisen
  • ikke fravike regler i Grunnloven eller i menneskerettskonvensjoner
  • må legges frem for Stortinget med begrunnelse innen 10 dager
  • kan oppheves av Stortinget når som helst med minst 1/3 av stemmene
  • og kan maksimalt gjelde i seks måneder

Mange av de samme unntak gjelder i stor grad forslaget til en slags «Lex Korona».

For radikalt i 2019, hastevedtatt i 2020

Insert image here

Hans Petter Graver. Foto: UiO.

For tre måneder siden virket slike unntak fra den demokratiske ordningen for radikal. Høringssvar og signaler fra opposisjonen tydet på at fullmaktsloven kunne havne i en skuff eller i det minste bli utvannet kraftig før det overhodet ville bli til lov. Men i forrige uke, i lys av virusutbrudd, oljekrise, enorme masseoppsigelser og en nasjonal «lock-down» har utredningen gått rett fra bunnen av skuffen til toppen av skrivebordet.

Onsdag var den blitt til Prop. 56 L (2019–2020), «Midlertidig lov om forskriftshjemmel for å avhjelpe konsekvenser av utbrudd av Covid-19 mv. (koronaloven)». Regjeringen la den frem i ekstraordinær statsråd samme ettermiddag. Forhandlingene om forslaget var hemmelige frem til onsdag. Aftenposten har nøstet opp spillet som førte til loven med NHO, LO og Arbeiderpartiet i viktige roller.

Mener bare fantasien setter grenser

Hemmeligholdet har høstet massiv kritikk, og det har forslaget også. Først ut var jussprofessor ved UiO, Hans Petter Graver, som kalte loven «galskap».

– Alle skjønner at det er nødvendig med ekstraordinære tiltak, men det er ingen terskler i denne loven. Bare fantasien setter grenser for hva den kan brukes til, når den kan settes inn mot enhver type forstyrrelse i samfunnet, sa Graver da han onsdag møtte Justis- og beredskapsminister Monica Mæland til duell om loven.

Bare fantasien setter grenser for hva loven kan brukes til, når den kan settes inn mot enhver type forstyrrelse i samfunnet».

Hans Petter Graver, jussprofessor ved UiO

– Ytringsfrihet og demokrati er satt til side i denne saken. Loven kan brukes til å gjennomføre ting vi ikke en gang har tenkt på, sa han, og nevnte Israels sporing av koronasmittede og tvungen arbeidstjeneste som to eksempler på mulig bruk.

Graver minner om at historien viser at så snart folk opplever samfunnet som truet, står rettssikkerheten svakt, akkurat slik han beskriver i Innsikt-serien «Jussens Helter». Serien handler om (tolv) jurister som står opp for rettstaten nettopp under press og ofte under kriser, som da en svensk tingsrettsdommer i 1941 nektet å gi Hitler den norske flåten til havns i Gøteborg. Graver redegjorde for sin kritikk i Morgenbladet og Rett24 torsdag, og fikk svar fra Mæland fredag.

Kaster maktfordelingen overbord for virus

Flere andre advokater, akademikere og juristorganisasjoner har fulgt etter. Advokatforeningens leder Jens Johan Hjort sa til Advokatbladet at en slik overføring av lovgivningsmyndighet fra storting til regjering rokker ved selve maktfordelingsprinsippet og dermed demokratiet.

Vedtas denne loven, må regjeringen kun bruke hjemmelen når det er tvingende nødvendig

Jens Johan Hjort, leder av Advokatforeningen

– Vedtas denne loven, må regjeringen kun bruke hjemmelen når det er tvingende nødvendig, insisterer han. Advokatforeningen skriver i sitt høringsbrev fredag at de fraråder Stortinget å vedta loven som den er. Foreningen mener forslaget er grunnlovsstridig, går for langt, at enkeltbehov heller bør meldes for Stortinger hvis ikke smittevernloven gir dekning og at eventuelle fullmakter må være langt mer avgrenset og Stortinget heller lage egen korona-prosedyre, heller enn å si fra seg makten til å lage lov.

Juristforbundets president, Håvard Holm skrev på Twitter torsdag at «Maktfordelingsprinsippet er vel den sterkeste markøren for et sivilisert samfunn. Det skal man være svært forsiktig med å sette til side. Ikke minst når vi befinner oss i en krisesituasjon».

Insert image here

Adele Matheson Mestad. Foto: Norges institusjon for menneskerettigheter.

Holm og Hjort fikk følge av Wikborg Rein-partner Kaare Shetelig, som leder Advokatforeningens lovutvalg for forvaltningsrett, og advokat og Ap-politiker Geir Lippestad, som er kjent fra 22/7-saken.

– Regjeringens koronakriselov er galskap. Sette demokrati og rettssikkerhet for oss alle til side for å kunne styre? Få på plass raske beslutningslinjer i samarbeid med Stortinget. (...) Det handler om å beholde tilliten, tvitret Lippestad.

Menneskerettighetene gjelder ennå

Også direktøren for Nasjonalt senter for menneskerettigheter (NIM), Adele Matheson Mestad, var tydelig misfornøyd.

– Selv om staten har en plikt til å beskytte sine innbyggere i krisetider, er det viktig at vi ikke setter til side demokratiske spilleregler i større grad enn strengt nødvendig, skriver hun.

Matheson Mestad mener regjeringen må være så åpen som situasjonen tillater om sine begrunnelser for forskrifter for at de skal ha legitimitet, og spesielt at Stortinget, helst også offentligheten, får tilgang. Da NIM ba om innsyn i forarbeid til karanteneforskriften og det såkalte hytteforbudet, viste det seg at det ikke forelå noen, fordi de var hastevedtatt;

– Det kan gjøres inngrep i menneskerettigheter, men det må ha hjemmel og det må være nødvendig.

Det samme bekymrer jussprofessor Jørn Øyrehagen Sunde ved UiO, som også er skeptisk til koronaloven.

«Selv om staten har en plikt til å beskytte sine innbyggere i krisetider, er det viktig at vi ikke setter til side demokratiske spilleregler i større grad enn strengt nødvendig».

Adele M. Mestad, direktør for Nasjonalt senter for menneskerettigheter (NIM)

– Den er laget i hemmelighet, men det hadde bare tatt noen timer å be om innspill, så kunne lovgiver gitt terskler for inngrepene, for eksempel at de må være nødvendige og proporsjonale, sier han. Han peker på at loven ikke en gang har tatt høyde for at ingen nå vil kontrollere regjeringen de to og en halv måned av året Stortinget har sommerferie.

Et kirkekor av kritikere

Også jurist og BT-kommentator Eirin Eikefjord mener loven er et hastverkarbeid som ikke Stortinget må godta, jussprofessor Hans Fredrik Marthinussen kaller den et angrep på demokratiet, jurist og seniorforsker Morten Walløe Tvedt et brudd med Grunnloven. Jussprofessor Mads Andenæs mente regjeringen oversetter «beredskap» med «sette lov og rett til side», mens advokatfullmektig Maria Hessen Jacobsen i Alvheim og Hansen lakonisk tvitret «Rettsstat og maktfordeling testes først når det er krise. Vi holdt ikke lenge». Advokat i Lund og Co, Jon Wessel-Aas sa den ikke trengtes, så lenge Stortinget ikke er satt ut av spill. Wessel-Aas har tidligere kritisert hytteforbudet i Finansavisen.

Insert image here

Jon Wessel-Aas. Foto: Flickr.

En av de kraftigste kraftsalvene kom fra jussprofessor Terje Einarsen ved Universitetet i Bergen og leder av Den internasjonale juristkommisjonens norske avdeling, ICJ-Norge, som sa at denne loven «tilrettelegger ganske godt for en fremtidig populistisk og autoritær regjering, som får muligheten tilrettelagt hvis den ønsker å utnytte og misbruke en krisesituasjon».

Et av de kritiske innleggene om fikk mest oppmerksomhet på sosiale medier var jurist og tidligere stortingsrepresentant for Ap, Ane Sofie Tømmerås som skrev på NRK Ytring at «Vi leker ikke demokrati». Et hastevedtak skal gi oss den mest radikale loven i nyere tid. Det er den raskeste lovbehandlingen som noen gang har skjedd. «Når vi er stressa går det ofte galt», skrev Tømmerås, som var «rystet, som jurist og advokat, som tidligere lovgiver, og som innbygger i Norge».

Insert image here

Hans Fredrik Marthinussen. Foto: UiB.

Gi folk dagpenger

– Vi ønsker ikke å sette demokratiet til side, men vi må kunne treffe beslutninger raskt, blant annet for at folk skal få de ytelsene de trenger, forsvarte justis- og beredskapsminister Monica Mæland sitt forslag.

Den nye loven kan blant annet gjøre det mulig å flytte folk fra andre etater til Nav, for å behandle de over rundt 200.000 søknadene om dagpenger, eller folk fra Skatteetaten til Tolletat, for å håndtere grensekontroll.

Statsminister Erna Solberg skrev i regjeringens egen pressemelding at så langt har man brukt hjemmel i smittevernloven og helseberedskapsloven, men at man fremover skal «håndtere utfordringer som ikke er direkte knyttet til smitte eller helsevesen». Solberg trakk blant annet frem at domstolenes frister og saksbehandlingsregler ikke må stå i veien for nødvendige tilpasninger til krisen.

Riksadvokaten og Politidirektoratet har ikke uttalt seg om den nye loven, men de var moderat positive i høringsrunden om utredningen. Tidligere generaldvokat Arne Willy Dahl har overfor VG sammenliknet lovforslaget med "Elverumsfullmakten" i 1940, og noterer at den til og med tar forbehold om at forskrifter kan bryte folkeretten, som retten til forsamling.

Unntakslov vil redde liv på sykehusene om kort tid

Anne Kjersti Befring, er førsteamanuensis ved juridisk fakultet i Oslo og leder fakultetets satsning på livsvitenskap. Hun er positiv til den nye loven dersom den endres på noen punkter, og forklarer fredag hvorfor i et innlegg i Dagens Medisin. – Som jurister reagerer vi spontant når en regjering ber om makt på bekostning av Stortinget. Men pandemiens virkninger på samfunn og befolkning er enorm og dagens lovgivning som er vedtatt uten hensyn til at det kan oppstå en pandemi. Det tilsier behov for en hjemmelslov, sier hun. - Det er nødvendig å kunne gjøre raske lovendringer for å kunne å beskytte befolkningen, for eksempel må folk få penger fra NAV når utbetalinger etter dagens regler forsinkes på grunn av antallet permitteringer. Endringer kan være nødvendig for å kunne beskytte befolkningen på andre måter, for eksempel gjennom å begrense kommunal frihet og for å etablere nasjonal infrastruktur. Hun sier helsetjenesten er full av lovregler som kan ha motsatt virkning enn ønsket under en pandemi, for eksempel lovhindringer på å skaffe utstyr. – I dag er det en utfordring å skaffe nok beskyttelsesutstyr til helsepersonell og vi har allerede mange som står i fare for å bli intensivpasienter. Hun vil også midlertidig fjerne retten til fritt sykehusvalg, som krever mye administrasjon og sikre at nasjonale helsebehov kan overstyre reglene som kommuner selv innfører. – Når for eksempel enkeltkommuner innfører karantene må det i forskrift kunne gjøres unntak for nøkkelpersonell som skal avhjelpe situasjonen, sier Befring. Men i likhet med andre maner hun til visse grenser, som at forslagene må være tidsbegrenset og at forskrifter sendes på korte høringer til Stortinget og at Stortinget må behandle forslagene når det ikke er samlet, for eksempel digitalt.

Kronekollaps og uventede følger av virus

Høgberg selv er mer avmålt positiv. Hun mener det er en godt skrevet lov, som absolutt trengs i denne type krise.

– Koronaloven er både bredere og snevrere på samme tid enn det vi foreslo. Den skal beskytte hele samfunnet, men kun fra forstyrrelser som følger av koronasmitten, ikke bare samfunnkritiske funksjoner fra alle slags tenkte forstyrrelser, slik utvalget foreslo, sier hun.

«Vi ønsker ikke å sette demokratiet til side, men vi må kunne treffe beslutninger raskt, blant annet for at folk skal få de ytelsene de trenger».

- Monica Mæland, justis- og beredskapsminister

Dessuten er fullmakten tidsavgrenset og Stortingets mindretall har vetorett. Høgberg understreket at loven må sørge for å være detaljert, påpasselig og klar på strafferettens område.

– Det vil fortsatt være forbudt å gi lover tilbakevirkende kraft, og ingen forskrift kan gå lenger inn i de andre lovene enn det som er forholdsmessig, presiserer hun.

Det er jo ikke ønskelig med slike unntak, men krisesituasjoner som den vi nå er i, kan kreve dem.

– Vi er heldigvis ikke der ennå, men det finnes en stor fare for at vi får uventede domino-effekter av tiltak som tas for å håndtere viruset. Vi kan derfor ikke tenke én sektor av gangen. Alt henger sammen med alt, og tiltak for å stanse viruset kan skade økonomien, sier hun, og viser blant annet til kronekollapsen torsdag.

Vedtas på tirsdag

Saken skal behandles av Stortingets særskilte komite for koronasaken og så voteres over to ganger i Stortinget, henholdsvis lørdag og tirsdag.

Jonas Gahr Støre erklærte torsdag at han har bedt juridiske eksperter hasteuttale seg før Stortinget vedtar loven, men har også uttalt at Arbeiderpartiet i prinsippet stemmer for. Dermed er flertall sikret, selv om partiet var mot lignende lov i fjor.

Insert image here

Monica Mæland. Foto: Flickr.

– Situasjonen er ekstraordinær, loven er nødvendig, og siden Stortinget har mulighet for å blokke forskrifter med 1/3 av stemmene og partene i arbeidslivet blir hørt i saker, er vi for, forklarte Støre til NRK onsdag.

Hvis den blir lov, er Høgbergs råd til advokater, byråkrater og dommere som skal forholde seg til den å lese Stortingets lovkommentar, men først og fremst huske på at det er forskriftene som blir viktige, ikke loven.

– Det viktigste for juristene fremover, når de skal forholde seg til forskriftene med hjemmel i denne loven, som kommer til å kollidere med den alminnelige lovgivningen, er å sørge for at de ikke griper mer inn over borgerne enn situasjonen tilsier. Menneskerettsbestemmelsene i Grunnloven og EMK gjelder fortatt, så alle forskriftene må tolkes i lys av menneskerettighetene - også.

Hun legger til en bekymring for situasjonen.

Regjeringen må nå legge en plan for å få samfunnet nesten tilbake til normalen. Vi må være rimelig normalisert over sommeren, ellers så knekker vi ryggen.

Her kan du følge saken på Stortinget.

****

Juridika Innsikt vil følge opp saken med ny sak lørdag.

Les også vår dekning av hvilke problemstillinger som nå tårner seg opp i "koronajussen" permitteringer, kontraktsbrudd, avklaringer om force majeure, karantener, hjemmekontor og masseoppsigeler.

Rettskilde-plattformer

Lovdatas oversikt over korona-forskrifter

Juridika.no

Rettsdata.no

Myndighetene

Regjeringen.no

Folkehelseinstituttets anbefalinger

NAV.no og Regelverket for sykepenger (nav.no)

UDs reiseråd

Næringslivets Sikkerhetsråd (NSR) og Smittevernråd ved reise, nytt koronavirus

Oversikt over endringer

NRKs oversikt over nye regler i arbeidslivet

NHOs råd

LOs råd

Stortingets nyligste vedtak

Advokaters råd

Hjort

Kvale

Føyen Torkildsen

Ræder

Thommessen

Wikborg Rein

Schjødt

Simonsen Vogt Wiig

PwC

Deloitte

Selmer

Innspill eller reaksjoner? Send Innsikt-redaksjonen e-post