Dommerpost Luxemburg 6: Ordningen for styrket samarbeid i EU
EUs ministerråd kan ikke treffe vedtak dersom det ikke er tilstrekkelig enighet mellom EU-statene. I slike situasjoner kan ordningen med styrket samarbeid være til hjelp. Ordningen tillater en gruppe EU-stater å forsterke integrasjonen seg imellom på bestemte saksområder, ved å bruke EUs institusjoner og EU-retten.
Etter EUs traktatrett kan det etableres en ordning mellom en gruppe av EU-stater som ønsker å styrke samarbeidet i EU. Ordningen med styrket samarbeid er tenkt som et bidrag til fremdrift i EUs integrasjon. Den ble etablert på slutten av 1990-tallet, i forbindelse med at mange sentral- og østeuropeiske stater skulle bli nye EU-medlemmer på 2000-tallet. Dette kunne gjøre det vanskeligere å få nok tilslutning til EU-vedtak. For å tillate ordningen må visse krav være oppfylt, særlig at samarbeidet beskytter EUs mål, interesser og integrasjon. Reglene om styrket samarbeid finnes i artikkel 20 TEU og i artiklene 326 til 334 TEUV. Sentrale forhold i regelverket nevnes nedenfor.
Krav til styrket samarbeid
For å tillate ordningen må visse krav være oppfylt, særlig at samarbeidet beskytter EUs mål, interesser og integrasjon.
Et styrket samarbeid kan ikke skje på områder hvor EU har enekompetanse. Der er EUs regler felles for alle EU-stater, som for eksempel reglene om EUs tollunion. Derimot kan styrket samarbeid forekomme på områder hvor både EU-statene og EU har kompetanse (såkalt blandet kompetanse), så sant EU ikke har kunnet utnytte sin kompetanse fordi det ikke har vært nok enighet i Rådet. Dette kan lett tenkes å skje når EU-retten krever enstemmighet. Manglende enighet mellom EU-statene kan foreligge ved stor politisk uenighet, motstridende økonomiske interesser eller andre særlige grunner.
Det kreves at minst ni EU-stater deltar. Ordningen skal dessuten være åpen for de EU-stater som ikke deltar, slik at de kan tiltre samarbeidet senere. Ordningen vil medføre rettsulikhet mellom gruppen som samarbeider og de andre EU-stater. Reglene for et forsterket samarbeid skal imidlertid tilpasses EU-samarbeidet. Ordningen skal derfor forvaltes av EUs ordinære institusjoner og skje på grunnlag av den EU-rett som regulerer de aktuelle saksområder.
Ordningen skal dessuten være åpen for de EU-stater som ikke deltar, slik at de kan tiltre samarbeidet senere.
Ordningen som «en siste utvei»
Gruppen av EU-stater som ønsker å etablere et styrket samarbeid på et bestemt saksområde, skal foreslå dette for Kommisjonen, som kan fremme lovforslag for Rådet. Om Kommisjonen ikke fremmer lovforslag, skal dette begrunnes. Etter at Parlamentet har gitt sitt samtykke, er det Rådet som kan tillate ordningen som «en siste utvei» (artikkel 20(2) TEU). I dette ligger at Rådet ved kvalifisert flertall fastslår at tilstrekkelig enighet til å treffe vedtak som omfatter alle, ikke kan nås innen en rimelig frist. Når det er klart at samtykke gis, kan alle rådsmedlemmer delta i de videre drøftelser. Stemmerett har imidlertid bare de EU-stater som skal delta i samarbeidet.
Det er naturligvis bare de EU-stater som deltar i et styrket samarbeid som blir bundet av EU-lovgivning som vedtas på det aktuelle område, og kostnader ved ordningen skal som hovedregel belastes de deltakende stater. EU-institusjonenes forvaltningskostnader inngår imidlertid i deres budsjetter. Nye medlemsstater kan tiltre et styrket samarbeid, men er ikke forpliktet til det.
For Rådets behandling av forslag om styrket samarbeid vedrørende strafferett gjelder at dersom en EU-stat, uavhengig av om den vil delta eller ikke, mener at et direktivforslag påvirker «grunnleggende sider ved dets strafferettslige system» (artiklene 82(3) og 83(3) TEUV), kan den kreve at Det europeiske råd (stats- eller regjeringssjefene) skal drøfte saken. Hvis enighet der ikke oppnås innen en tidsfrist, skal samtykke «anses som gitt» etter bestemmelsene, og et styrket samarbeid kan iverksettes av minst ni EU-stater.
Selv om en EU-stat ikke må delta, kan den i noen tilfelle også ønske å hindre at andre EU-stater i et styrket samarbeid treffer vedtak som vedkommende EU-stat mener kan komme i strid med sterke nasjonale interesser i dens utenriks- og sikkerhetspolitiske forhold.
Styrket samarbeid innen ulike saks- og rettsområder
For et styrket samarbeid i den felles utenriks- og sikkerhetspolitikk gjelder at EU-statene skal fremme forslaget for Rådet, som skal be om en uttalelse fra EUs høyrepresentant for utenriks- og sikkerhetspolitikk, om forslaget er i samsvar med den felles utenriks- og sikkerhetspolitikk, og fra Kommisjonen om det er samsvar med annen EU-politikk. Kommisjonen fremlegger et eventuelt lovforslag. Parlamentet skal kun orienteres om forslaget. Rådets vedtak om å tillate et forsterket samarbeid på disse saksområder må imidlertid etter artikkel 329(2) TEUV treffes ved enstemmighet. Selv om en EU-stat ikke må delta, kan den i noen tilfelle også ønske å hindre at andre EU-stater i et styrket samarbeid treffer vedtak som vedkommende EU-stat mener kan komme i strid med sterke nasjonale interesser i dens utenriks- og sikkerhetspolitiske forhold.
I EUs sikkerhets- og forsvarspolitikk er hovedregelen at det kreves enstemmighet mellom EU-statene for tiltak, men disse saksområder omfattes ikke av reglene for styrket samarbeid. EU-retten har imidlertid særregler om nærmere samarbeid mellom to eller flere EU-stater.
Regelverket om styrket samarbeid er benyttet noen ganger. Etter artikkel 81(3) TEUV kan Rådet ved enstemmighet treffe tiltak på familierettens område. Rådet ga i 2010 og 2016 samtykke til styrket samarbeid om lovvalgsregler for gjensidig anerkjennelse av rettsavgjørelser om skilsmisse og separasjon (forordning 1259/2010, for 14 EU-stater), om ektefellers formuesforhold (forordning 2016/1103, for 17 EU-stater), og om formuerettslige virkninger av registrert partnerskap (forordning 2016/1104, for 17 EU-stater). Disse forordninger skal innenfor sivilretten bidra til en gradvis utvikling av et område for frihet, sikkerhet og rettferdighet, hvor personers frie bevegelighet på EUs indre marked i grenseoverskridende tilfelle kan lettes.
På området for strafferettslig samarbeid etablerer forordning 2017/1939 Den europeiske anklagemyndighet (European Public Prosecutor’s Office – EPPO). EPPO er forutsatt i EUs traktatrett og skal ha til oppgave å «påtale og rettsforfølge gjerningsmenn og de medvirkende i forbrytelser som skader Unionens finansielle interesser» (artikkel 86(2) TEUV). De nasjonale påtalemyndigheter er forpliktet til å samarbeide med EPPO. Rådet samtykket i 2017 til at 16 EU-stater etablerte et styrket samarbeid. Fem EU-stater deltar fortsatt ikke, blant disse er Polen og Ungarn.
EU søker å etablere et enhetspatent for det indre marked. I denne sammenheng er to forordninger (1257/2012 og 1260/2012) vedtatt av Rådet etter artikkel 118 TEUV om tiltak for å gi ensartet beskyttelse av immaterialrettigheter i EU. Rådet samtykket i 2010 til at 25 EU-stater kan sette i verk et styrket samarbeid. Et slik samarbeid for enhetspatentet er imidlertid ennå ikke gjennomført.
Ordningen med styrket samarbeid må finne sin form i spenningen mellom – på den ene side – hensynet til at EU er tenkt som et «skjebnefellesskap» hvor statene skal utvikle sin integrasjon sammen, og – på den annen side – hensynet til at de stater som ønsker raskere integrasjon ikke alltid skal måtte finne seg i at mindre integrasjonsvillige stater kan stoppe fremdrift.
Kommisjonen la i 2011 frem et forslag om en finansiell transaksjonsavgift mellom finansinstitusjoner. Forslaget gjennomføres ved endringer i gjeldende EU-rett og bygger på artikkel 113 TEUV, som krever enstemmighet i Rådet. Det var imidlertid ikke mulig å oppnå enighet om forslaget. Rådet samtykket i 2013 til et styrket samarbeid mellom de 11 EU-stater som ønsker å delta i ordningen. Saken har imidlertid senere av ulike grunner hatt liten fremdrift.
Spørsmålet om enighet blant EU-statene
Ordningen med styrket samarbeid må finne sin form i spenningen mellom – på den ene side – hensynet til at EU er tenkt som et «skjebnefellesskap» hvor statene skal utvikle sin integrasjon sammen, og – på den annen side – hensynet til at de stater som ønsker raskere integrasjon ikke alltid skal måtte finne seg i at mindre integrasjonsvillige stater kan stoppe fremdrift. Det generelle folkerettslige prinsipp om konsensus i internasjonalt samarbeid ble fra EUs begynnelse tidlig i 1950-årene ansett som lite tjenlig for å fremme markedsintegrasjon med sikte på en politisk union.
Å oppnå full enighet mellom alle EU-stater har blitt vanskeligere etter hvert, først og fremst fordi EU i dag omfatter 27 stater. En tilstrekkelig stor gruppe av EU-stater som ønsker raskere integrasjon, kan trolig oftere søke et styrket samarbeid for å tilskynde integrasjon i EU. Dette kan være særlig aktuelt på saksområder hvor enstemmighetskravet sperrer for integrasjonen. Gode løsninger kan imidlertid være vanskelig uten traktatendringer – noe som også vil kreve enstemmighet.
Serien Dommerpost Luxemburg:
Les mer om EU- og EØS-rett på Juridika:
