Dommerpost Luxemburg 7: Motstrid mellom EU-retten og nasjonal forfatningsrett
EU er ikke en stat, men en internasjonal organisasjon som har selvstendige stater som medlemmer. Medlemsstatene har i EU-traktatene tildelt EU statsmyndighet, som utøves av EUs institusjoner, på avgrensede saksområder. Hvilken rett får forrang ved motstrid mellom EU-rett og nasjonal forfatningsrett?
EU-traktatene og EUs lovgivning, samt EU-domstolens dommer, har som hovedregel rettsvirkninger i EU-statenes egne rettssystemer og blir del av EU-statenes nasjonale rett og felles for dem. Dette viser seg ved at EU-forordninger, samt annen EU-rett som er egnet for å brukes, har direkte virkning. Dette betyr at nasjonale myndigheter, herunder domstolene, skal legge EU-retten til grunn når dette er mulig. Det samme gjelder ved motstrid mellom nasjonal rett og EU-rett. EU-retten skal ha forrang – ellers får den jo ikke virkning. Myndighet som EU-statene har tildelt EU, utøves av EUs institusjoner. Myndighet som ikke er tildelt EU eller som er tildelt EU, men ennå ikke utnyttet, beholdes av EU-statene selv.
Ved motstrid med nasjonal rett har EU-domstolen kommet til at EU-retten skal ha forrang, selv om motstrid gjelder nasjonal forfatningsrett.
EU-domstolen skal sikre at lov og rett overholdes når EU-retten blir fortolket og anvendt. Dette har vært domstolens oppgave fra begynnelsen av. Ved motstrid med nasjonal rett har EU-domstolen kommet til at EU-retten skal ha forrang, selv om motstrid gjelder nasjonal forfatningsrett. EU-domstolen fastslo allerede i 1964 (sak 6/64, Costa) at «(t)he law stemming from the Treaty, an independent source of law, could not because of its special and original nature, be overridden by domestic legal provisions, however framed, without being deprived of its character as Community law and without the legal basis of the Community itself being called into question».
Skulle den høyeste domstolen i en EU-stat komme til at EU-domstolens tolkning av EU-retten er i motstrid med nasjonal forfatningsrett, kan spørsmålet om EU-rettens forrang bli satt på spissen: Om motstrid ikke kan unngås, skal den nasjonale høyesterett da følge EU-retten, som tolket av EU-domstolen, eller sin egen tolkning av nasjonale forfatningsregler?
Til illustrasjon kan nevnes Weiss-saken (C-493/17). Den gjaldt forholdet mellom Den europeiske sentralbanks (ESBs) vedtak fra 2015 om et program for kjøp av statsgjeld i EU-statene (Public Sector Purchase Programme) og forbudet for ESB mot å gi EU-statene kreditt, som følger av artikkel 123 TEUV. Et søksmål ble anlagt ved den tyske forfatningsdomstol. Forfatningsdomstolen forela EU-domstolen spørsmål om slike kjøp var tillatt etter EU-retten. Dette bekreftet EU-domstolen i storkammer. Forfatningsdomstolen kom imidlertid til at tolkningsdommen ikke kunne få rettsvirkninger i Tyskland, fordi begrunnelsen for ESBs vedtak «ikke (var) etterprøvbar» på grunnlag av EU-domstolens dom og dermed var en myndighetsoverskridelse («ultra vires»). Dommen kan blant annet ses på bakgrunn av at ESBs vedtak var omstridt i Tyskland.
Som følge av forfatningsdomstolens dom gikk EU-domstolen til det uvanlige skritt å uttale seg i en pressemelding (8. mai 2020, min oversettelse): «Generelt følger det av EU-domstolens faste rettspraksis at en dom avsagt i en foreleggelsessak er bindende for den nasjonale domstol ved dens avgjørelse i hovedsaken. For å sikre ensartet bruk av EU-retten er det bare EU-domstolen, som EU-statene har opprettet for dette formål, som har myndighet til å fastslå at en rettsakt fra en EU-institusjon er i strid med EU-retten. Ulike oppfatninger mellom domstoler i EU-statene om gyldigheten av slike rettsakter kunne undergrave EU-rettens enhet og den rettslige forutsigbarhet. Som andre myndigheter i EU-statene har domstolene plikt til å sikre EU-rettens fulle virkning. Det er bare på denne måte likhet mellom medlemsstatene i Unionen, som er skapt av dem, kan sikres.»
Et viktig klagepunkt mot ESBs vedtak hadde vært at det krenket demokratiprinsippet i tysk forfatningsrett.
Den tyske forfatningsdomstols dom var et traktatbrudd. Dommen utelukket imidlertid ikke at ESB kunne begrunne sitt vedtak. Men saken ble ikke behandlet på ny – ESB arbeider ikke på grunnlag av en dom fra en tysk domstol. ESB godtok likevel å legge frem ytterligere opplysninger om det vedtak som var truffet, for tyske myndigheter. Den tyske regjering mente opplysningene viste at de hensyn forfatningsdomstolen bygget på i saken, var oppfylt. Forbundsdagen vedtok dette syn med stort flertall. Saksøkerne ba forfatningsdomstolen om å gripe inn mot fremgangsmåten, men dette avviste domstolen. Et viktig klagepunkt mot ESBs vedtak hadde vært at det krenket demokratiprinsippet i tysk forfatningsrett. Etter vedtaket i Forbundsdagen var denne innvending sterkt svekket. Kommisjonen anla traktatbruddssøksmål mot Tyskland, men dette ble senere trukket. Saken var i et viktig aspekt ute av verden.
Ute av verden er foreløpig ikke de konflikter EU i flere år har hatt med Polen og Ungarn. Polens tilfelle gjelder nasjonal lovgivning og rettspraksis som krenker EU-retten: Domstolene er ikke tilstrekkelig uavhengige av de to andre statsmakter. For Ungarn gjelder også mangel på domstolenes uavhengighet, men dessuten særlig at nasjonale tiltak mot korrupsjon er for svake. Et vesentlig punkt er at Rådet, etter forslag fra Kommisjonen, holder tilbake EU-midler som de to EU-stater i prinsippet har rett til. For Polen er det penger fra EUs gjenreisningsfond etter pandemien. For Ungarn gjelder det samme, men i tillegg holdes penger for første gang tilbake etter en ny forordning (2020/2092) om vilkår for å motta midler fra EUs budsjett.
Dersom EU-domstolen har kommet til at et vedtak fattet av en EU-institusjon er lovlig etter EU-retten, samtidig som en nasjonal høyesterett skulle mene at EU-staten etter sin forfatningsrett ikke kan overføre slik myndighet, har det oppstått en vanskelig situasjon. EU-domstolen har det endelige ord i tolkningen av EU-retten. Det kan likevel synes vanskelig for en nasjonal høyesterett å sette en klar forfatningsregel til side.
EU-domstolen har det endelige ord i tolkningen av EU-retten.
Det kan hende at den høyeste domstol avvikler motstrid ved å gjøre en innskrenkende tolkning av den nasjonale forfatningsrett. Skulle dette ikke være mulig, kan det være et alternativ å endre nasjonal forfatningsrett. Etter EU-retten har Kommisjonen et vidt skjønn i spørsmålet om å begynne en traktatbruddssak mot en EU-stat. Om en nasjonal høyesterett skulle ha kommet til at en dom fra EU-domstolen ikke kan følges, kan Kommisjonen la være å anlegge traktatbruddssøksmål mot EU-staten, for eksempel fordi konflikten ikke er alvorlig nok til å utfordre EU-staten, ikke lenger er aktuell, er av liten prinsipiell eller praktisk betydning eller av andre grunner. Kommisjonen kan kanskje i noen tilfelle «trå vannet», i påvente av en endret situasjon i EU-staten, for eksempel et valg.
Det er imidlertid ikke lett å se at konfliktene opprettholdes av regjeringene i Polen og Ungarn i god tro. Tvert om er en motsetning mellom EU-retten og en EU-stats forfatningsrett generelt sett lite troverdig. EUs verdier omfatter respekt for demokratiet, prinsippet om rettsstaten og for menneskerettighetene. EU har en Pakt om grunnleggende rettigheter. Det er lettere å tenke at konfliktene skal tjene til å vise regjeringenes «kraftfulle forsvar av nasjonale interesser» mot «diktat fra Brussel», og at de spiller på blandede følelser blant mange velgere overfor nabostater og vestlige verdier. Den polske og den ungarske regjering har lagt stor prestisje i sakene, men trenger pengene. Samtidig står mye på spill for EU når det gjelder å håndheve EU-retten.
Dersom verken Rådet/Kommisjonen eller Polen og Ungarn gir etter, kan det over tid bli vanskelig for disse EU-stater å fortsette i EU-samarbeidet.
Dersom verken Rådet/Kommisjonen eller Polen og Ungarn gir etter, kan det over tid bli vanskelig for disse EU-stater å fortsette i EU-samarbeidet. En uttreden fra EU er imidlertid ikke regjeringenes erklærte politikk. Dette har neppe heller tilslutning blant et flertall av velgere i Polen og Ungarn. Begge land er blant de største nettomottakere av EUs budsjettmidler, det vil si at de årlig mottar beløp fra EUs budsjett som er større enn det de betaler inn. Overføringene utgjør fra rundt 2 til rundt 2,5 prosent av landenes brutto nasjonalprodukt og har dermed statsfinansiell betydning. – Du biter ikke hånden som mater deg?
Serien Dommerpost Luxemburg:
Dommerpost Luxemburg: Europeiske dommerforeningers søksmål mot Rådet
Dommerpost Luxemburg: EU og maktfordelingsprinsippet
Dommerpost Luxemburg: Tidsavgrensning av en EU-doms rettsvirkning
Dommerpost Luxemburg: Må en EU-stat innføre euro?
Dommerpost Luxemburg: Korrupsjon kan true EU
Dommerpost Luxemburg: Ordningen for styrket samarbeid i EU