Ekspertkommentar

Slik kan politiet håndheve smittevernreglene under koronakrisen

Insert image here

VANSKELIG HÅNDHEVING: Norsk politi må håndheve helt nye regler på helt nye måter. Det gir både dem selv og publikum utfordringer. Bildet er fra 17. mai-feiringen i Bergen i 2018. Foto: Istockphoto.

Lesetid ca. 22 minutter

Norge har på kort tid fått et helt sett med spesialregler om korona og smittevern som politiet kan bli nødt til å håndheve. Uklarheter rundt hvordan denne håndhevingen skal skje,  er uheldig for reglenes legitimitet og den rette balansen mellom frihet og beskyttelse. Jeg har derfor laget en oversikt over de rettslige rammene for politiets håndheving av smittevernregler. 

Insert image here

Kai Spurkland. Politiadvokat i Oslo politidistrikt og stipendiat ved Politihøgskolen på en doktorgrad om Forsvarets bistand til politiet. Forfatter av Juss for Vektere og Ordensjuss.

Norge har på kort tid fått et helt sett med spesialregler om smittevern, til og med et kortvarig forbud mot å dra på egen hytte. Men vi har ikke noe smittetilsyn som skal håndheve dem, så den oppgaven faller på politiet. Det er imidlertid mye usikkerhet knyttet til hva politiet konkret kan foreta seg for å håndheve smitteverntiltak. 

Kan politiet kjøre hjem en karantenebryter, avskilte en russebuss, sperre av et hytteområde eller bøtelegge en grillfest fordi det er i strid med smittevernregler? Det er ulike oppfatninger av hva politiet kan og bør gjøre, noe som skaper en uheldig usikkerhet. Tydelige, rettslige rammer sikrer legitimitet, forutberegnelighet og balanse mellom den enkeltes frihet og samfunnets behov. Jeg har derfor sett nærmere på hvilke rettslige (og praktiske) utfordringer politiet møter ved håndheving av smittevernregler.

(OPPDATERING 8 JUNI: Siden denne kommentaren først ble trykket, har det oppstått en større debatt om politiets rolle i demonstrasjonen mot rasisme i Oslo 5. juni. At politiet ikke oppløste demonstrasjonen ble utfordret av blant annet Jon Helgheim som stilte spørsmålet til justisministeren (som uttalte seg i forkant av demonstrasjonene). Det ble også utfordret i Aftenposten av professor Janne Haaland Matlary, i innlegget Hvorfor tillot politiet enorme brudd på smittevernreglene? Spurkland svarte med innlegget Det er ikke politiet som gir tillatelse til demonstrasjoner, det er Grunnloven der han skriver at Politiet sto foran en mulig motstrid mellom en grunnleggende menneskerettighet forankret i Grunnloven og EMK og en ubegrunnet forskrift som, kanskje, forbød demonstrasjoner med mer enn 50 personer. Spurkland har også uttalt seg i VG, der helseminister Bent Høie vedgår at forskriften ikke er klar nok til å overskride ytringsfriheten. Også Hans Petter Graver har kommentert problematikken på Rett24 og Anine Kierulf uttalte seg til flere medier.

Innsatsen mot korona/Covid-19 er beskrevet som en dugnad,  og regjeringen har allerede skrytt av det norsk folk for å bidra i dugnaden – og følge regler – i det store og hele. Men politiet får daglig telefoner fra publikum som melder fra om alt fra utesteder som holder oppe i smug, kolleger som kommer på jobb selv om de skulle vært i karantene eller naboer som har grillfest med for mange personer.  

Kan politiet kjøre hjem en karantenebryter, avskilte en russebuss, sperre av et hytteområder eller bøtelegge en grillfest fordi det er i strid med smittevernregler?

Denne dugnaden krever mye av mange – næringsdrivende og skoler må stenge, utenlandsreisende må i karantene, vi må/bør holde oss hjemme fra jobben og borte fra hytta, og vi bør unngå konsertbesøk, frisørtimer, fester og klemmer. Men, som ved enhver annen dugnad, er det noen som sluntrer unna. Hva gjør samfunnet da? Hvem er samfunnets borettslagsformann, og hvilke fullmakter har han? Vi har ikke et eget smittetilsyn i Norge slik vi har mattilsyn og arbeidstilsyn. Skal samfunnets alminnelige håndhevingsmyndighet – politiet – håndheve reglene? Det reiser spørsmålet om hvilke smitteverntiltak politiet har adgang til å håndheve og med hvilke midler. Smittevernreglene er nye og ukjente for de fleste, og verken politiet, publikum, helsemyndigheter eller politikere har klare eller samstemte oppfatninger om hvordan håndhevingen skal skje. Jeg skal i det følgende se nærmere på hvilke rettslige (og praktiske) utfordringer politiet møter ved håndheving av smittevernregler.

Det er ulike oppfatninger av hva politiet kan og bør gjøre, noe som skaper en uheldig usikkerhet.

Hvilke håndhevingsmuligheter finnes?

Smittevernregler har ulike rettslige grunnlag, og med det ulike utgangspunkter for håndheving. En gruppe er tiltak som iverksettes på privatrettslig grunnlag, eksempelvis i kraft av eierrådigheten eller arbeidsgivers styringsrett. Eksempler på slike tiltak er kommunenes stenging av svømmehaller og fotballbaner. En annen gruppe er nasjonale forbud og påbud gitt av regjeringen eller Helsedirektoratet med hjemmel i smittevernloven (smvl.) Reglene om karantene etter utenlandsreiser og om stenging av virksomheter er eksempler på slike regler. En tredje gruppe er lokale forbud og påbud gitt av kommunestyret eller kommunelegen med hjemmel i smittevernloven. Innreiseforbud (søringkarantene) og forbud mot russefeiring er eksempler på slike regler. En fjerde gruppe regler er anbefalinger om smitteverntiltak som ikke er ment å være rettslig bindende pålegg eller forbud. Disse kan være gitt av sentrale eller lokale myndigheter – eller faginstanser. Det å unngå håndhilsing og å nyse i armkroken er eksempler på slike anbefalinger. I det følgende vil jeg bruke betegnelsen regler om alle disse kategoriene.

Vi har ikke et eget smittetilsyn i Norge slik vi har mattilsyn og arbeidstilsyn.

Hvis politiet skal håndheve smittevernregler, kan dette grovt sett skje i tre ulike, rettslige spor. Det kan skje gjennom straffeforfølging, gjennom spesielle håndhevingsbestemmelser i smittevernregelverket eller ved bruk av de alminnelige inngrepshjemlene i politiloven. I tillegg kan politiet komme med uforpliktende råd og veiledning.

Utfordringer ved politiets håndheving

Det er en rekke utfordringer knyttet til politiets håndheving av smittevernregler. Her skal jeg se nærmere på de viktigste, rettslige utfordringene – og nevne et par utfordringer av mer praktisk karakter.

Uklar grense mellom anbefalinger og formelle forbud/pålegg.

Håndheving av henholdsvis rettslig forpliktende regler (formelle forbud og påbud) og anbefalinger skjer med helt ulike, rettslige utgangspunkter. Håndheving i form av straffeforfølging krever nødvendigvis at regelbruddet er straffesanksjonert, men også håndheving med politilovens inngrepshjemler forutsetter ofte at det skjer eller forventes et straffbart brudd på smittevernregler (jf. pl. § 7 (1) nr. 3). Det er lite rettslig rom for at politiet kan håndheve brudd på anbefalinger. Her må politiet i utgangspunktet nøye seg med råd og veiledning.

Det er lite rettslig rom for at politiet kan håndheve brudd på anbefalinger. Her må politiet i utgangspunktet nøye seg med råd og veiledning.

Grensen mellom formelle regler og anbefalinger er imidlertid ikke klar. Det er gitt flere bestemmelser som i form fremstår som rettslig forpliktende, men som i innhold har karakter av anbefalinger. Eksempelvis står det i Oslo kommunes lokale forskrift at [h]åndhilsning, klemming og annen nærkontakt skal unngås (forskrift 4. mai 2020 nr. 926 § 6). Sammenholdt med straffebestemmelsen i smvl. § 8-1 kan det se ut som om klemming kan gi inntil to års fengsel. Denne bestemmelsen må, etter min mening, forstås som en anbefaling og har uansett klare svakheter som straffebestemmelse. Alminnelig klemming og håndhilsing kan derfor ikke håndheves av politiet. I møte med slike regelbrudd må politiet nøye seg med vennlige påminnelser. Ytterligere en formulering som bidrar til usikkerhet, er oppgradering av anbefalinger til formelle krav. I den lokale Osloforskriften § 1 står det at [a]ntall personer som samles i gruppe og avstand til andre mennesker skal følge de til enhver tid gjeldende statlige retningslinjene. De retningslinjene det vises til, er anbefalinger fra Helsedirektoratet som på deres hjemmeside tydelig er merket som anbefalinger og omtalt som råd. Tar man forskriftsteksten på ordet, medfører den at det i Oslo er straffbart å bryte disse anbefalingene. Det må være klart at en slik bestemmelse ikke kan etablere en rettslig plikt, og langt mindre gi grunnlag for straffeforfølging ved brudd.

Insert image here

HVOR TETT KAN VI STÅ: I Oslo-forskriften kan det se ut som om klemming kan gi inntil to års fengsel. Karl Johan i 2015. Foto: Istockphoto/anouchka.

I tillegg til at reglene og anbefalingene i seg selv kan være uklart formulert, kan omtalen av dem bidra til ytterligere uklarhet. I medieoppslag, taler og debatter brukes ofte ord som lov, forbudt og tillatt også om regler som bare er anbefalinger. Det må imidlertid sies at særlig Helsedirektoratet har blitt klarere i sin kommunikasjon den siste tiden og nå stort sett markerer tydelig om det som formidles er formelle regler eller anbefalinger.

De fleste vil følge både formelle regler og anbefalinger uten nødvendigvis å reflektere så mye over reglenes rettslige status, men politiet må være seg bevisst forskjellen. Brudd på rettslig forpliktende forbud og påbud kan være aktuelle for politiet å håndheve med straffeforfølging eller polisiære inngrep. Brudd på anbefalinger skal politiet som klar hovedregel ikke håndheve, likevel slik at omfattende brudd på anbefalinger kan representere en så kvalifisert smittefare at politiet har grunnlag for å gripe inn etter de alminnelige reglene om avverging av farer. Se mer om dette under.

Ytterligere en utfordring er at mange av de reglene som må regnes som formelt bindende, kan være vanskelige å tolke. Dette kan gjøre det utfordrende å avgjøre hvor langt et forbud eller påbud strekker seg, og dermed også hvorvidt det foreligger et brudd på disse. Dette gjelder særlig de lokale forskriftene.

Alminnelig klemming og håndhilsing kan derfor ikke håndheves av politiet. I møte med slike regelbrudd må politiet nøye seg med vennlige påminnelser.

Mange regler har et usikkert rettsgrunnlag

Mange av de i utgangspunktet formelt bindende smittevernreglene har et innhold som gjør det nødvendig å stille spørsmålet om de har tilstrekkelig rettslig forankring til å etablere de rettslige forpliktelsene de pretenderer å etablere. Dette kan ha avgjørende betydning for i hvilken grad politiet kan håndheve reglene.

Mange av forbudene og påbudene representerer til dels betydelige inngrep i vernede rettigheter. Grunnloven, EMK og andre internasjonale menneskerettighetskonvensjoner tillater bare inngrep i disse rettighetene når bestemte vilkår er oppfylt. Plassen tillater ikke en nærmere vurdering av om gjeldende smittevernregler oppfyller disse kravene, men jeg vil peke på noen vilkår som det er god grunn til å sette spørsmålstegn ved om er oppfylt.

Insert image here

HØYESTERETT: Kravene til lovregulering av politiets inngrep har vært tema i Høyesterett før, blant annet i HR-2016-1833-A.

Et grunnleggende vilkår er at inngrepet har tilstrekkelig forankring i lov. Både EMK og Grunnloven stiller krav om at lovhjemmelen har tilstrekkelig klarhet og presisjon. Høyesterett har beskrevet klarhetskravet slik: «Loven må være tilgjengelig og så presis som forholdene tillater» (Rt. 2014 s. 1105, avsnitt 30). EMD har formulert klarhetskravet som et spørsmål om «the relevant law lays down with reasonable clarity the essential elements of the authorities’ powers in this domain» (Malone mot Storbritannia, avsnitt 79). Kravet til presisjon avhenger av en rekke faktorer. Behovet for fleksibel lovgivning i møte med ekstraordinære hendelser, slik som en pandemi, kan senke kravet til presisjon – men denne mangelen på presisjon må kompenseres med tiltak som ivaretar hensynet til rettsikkerheten på andre måter. Dette kan være krav til beslutningsprosedyrene, adgang til overprøving mv. Jo mer inngripende et tiltak er, jo større vil kravet til presisjon være.

Ytterligere en utfordring er at mange av de reglene som må regnes som formelt bindende, kan være vanskelige å tolke.

De fleste smittevernregler er gitt som midlertidige forskrifter, enten lokale eller nasjonale. Enkelte av disse forskriftene er gitt etter detaljerte kompetansebestemmelser i smittevernloven, hvor kompetanseregelen angir vilkårene for at det kan besluttes tiltak, det nærmere innholdet i tiltakene og i noen grad prosedyreregler. Dette gjelder bl.a. § 4-1 om stenging av virksomheter mv. og § 4-3 om karantene. Smittevernregler som holder seg innenfor en naturlig fortolkning av disse kompetansebestemmelsene, vil ikke utfordre kravet om forankring i en klar lovbestemmelse.

Andre smittevernforskrifter er gitt etter langt videre og vagere fullmaktsbestemmelser. Dette gjelder særlig smvl. § 7-12 som gir Kongen kompetanse til blant annet å gi bestemmelser av lovgivningsmessig innhold for å trygge folkehelsen. Denne fullmaktsbestemmelsen har en vagere angivelse av vilkårene for å beslutte tiltak, og en meget vid angivelse av hva tiltakene kan gå ut på (trygge folkehelsen og tiltak til vern om befolkningen). Det er videre presisert at [o]m nødvendig kan Kongen gjøre avvik fra gjeldende lovgivning. Smittevernloven § 7-12 har et klart nødrettslig preg, noe som forsterkes av at prosedyrebestemmelser i beredskapsloven (lov av 15. desember 1950 om særlige rådgjerder under krig, krigsfare og liknende forhold) er gitt anvendelse. 

Det såkalte hytteforbudet ble gitt av regjeringen med hjemmel i smvl. § 7-12 (opphevet forskrift 15. mars 2020 nr. 294 § 5). Det er ikke åpenbart at et slikt inngrep i bevegelsesfriheten (Grl. § 106) kan besluttes med hjemmel i en så generell kompetansebestemmelse som smvl. § 7-12. Det at det finnes andre, presise kompetansebestemmelser i loven viser at Stortinget har gjort en vurdering av i hvilket omfang det kan skje inngrep i denne grunnlovsfestede retten. Hvis regjeringen skulle ha adgang til å beslutte mer omfattende inngrep av samme karakter, kunne og burde det vært beskrevet nærmere i lovteksten.

Insert image here

FESTFORBUD: I en lokal forskrift i Ås har kommuneoverlegen bestemt at bryllupsfester og russefester forbys.

I mange av de lokale forskriftene er forankringen i lov fraværende. I tillegg til det nasjonale hytteforbudet ble det gitt tilsvarende, lokale hytteforbud. Det nasjonale hytteforbudet var, som nevnt, gitt med hjemmel i smvl. § 7-12. Denne bestemmelsen gir bare kompetanse til regjeringen. Det er ingen bestemmelser i smittevernloven som gir kommunene kompetanse til å vedta hytteforbud. Lokale hytteforbud mangler derfor nødvendig forankring i lov. Bent Høie uttalte til Aftenposten 17. april at kommunene ikke hadde hjemmel til å innføre hytteforbud lokalt. Hans Petter Graver har gitt uttrykk for at hytteforbud, også det nasjonale, var i strid med Grunnloven (Morgenbladet nr. 13 2020).

Et annet eksempel på lokale forskrifter som mangler tilstrekkelig forankring i lov, er bestemmelser som pålegger karantene i 14 dager for personer som ankommer kommunen. Disse bestemmelsene er gitt med hjemmel i smvl. § 4-1, som kun hjemler slike tiltak i sju dager. Denne tidsbegrensningen er fremhevet i et rundskriv fra Helse- og omsorgsdepartementet 29. mars 2020 om lokale smitteverntiltak, uten at det synes å ha hatt effekt.

Andre lokale forskrifter strekker, etter mitt syn, kompetansebestemmelsene forbi smerteterskelen. I en lokal forskrift for Ås kommune (forskrift 20. mars 2020 nr. 371) har kommuneoverlegen i § 1 bestemt at [p]rivate sammenkomster, som bryllupsfester, russefester og lignende der flere fra ulike husstander oppholder seg sammen over tid, forbys. Forbudet gjelder uavhengig av om planlagt sammenkomst gjennomføres ute, i privatbolig, i grende-, klubb- eller forsamlingshus. Brudd på bestemmelsen er straffesanksjonert med en strafferamme på to år. Det er lite betryggende at en kommuneoverlege, i medhold av en bestemmelse om hastekompetanse (smvl. § 4-1 (5)), vedtar betydelige, straffesanksjonerte inngrep i grunnleggende menneskerettigheter som både er vernet i Grunnloven og EMK. 

Det er lite betryggende at en kommuneoverlege, i medhold av en bestemmelse om hastekompetanse (smvl. § 4-1 (5)), vedtar betydelige, straffesanksjonerte inngrep i grunnleggende menneskerettigheter som både er vernet i Grunnloven og EMK. 

I tillegg til at mange av smittevernreglene har et svakt eller usikkert rettslig grunnlag, er det grunn til å stille spørsmålet om tiltakene er nødvendige og forholdsmessige. Kravet om at smitteverntiltak som representerer inngrep i vernede rettigheter, er nødvendige og forholdsmessige følger direkte av EMK, dels av Grunnloven og dels av kompetansebestemmelsene reglene de er gitt i medhold av (se bl.a. smvl. § 4-1 jf. § 1-5). Essensen i disse kravene er at inngripende smitteverntiltak bare kan besluttes der mindre inngripende virkemidler ikke er aktuelle – og at fordelene med tiltaket må overskride ulempen inngrepet representerer. Ufullstendige eller fravær av vurderinger og begrunnelser etterlater tvil om hvorvidt disse materielle vilkårene er oppfylt. Det er ikke gitt at et hytteforbud er det minst inngripende tiltaket for å sikre tilstrekkelig kapasitet i den lokale helsetjenesten, eller at helsegevinsten av søringkarantene er større enn ulempene for næringsdrivende og enkeltpersoner.

Essensen er at politiet skal være varsom med å håndheve forbud og påbud som har et usikkert rettslig grunnlag. Enhver representant for det offentlige har en selvstendig plikt til å respektere konvensjonsbaserte og grunnlovsfestede rettigheter. Regjeringen, enn mindre en kommuneoverlege, kan frita politiet for denne plikten. I riksadvokatens retningslinjer for koronapandemien (RA-2020-320-3) er dette poenget fremhevet når det gjelder straffeforfølging. Her minner riksadvokaten om påtalemyndighetens selvstendige rolle og ansvar for å vurdere hjemmelsgrunnlaget, og det presiseres at regional statsadvokat skal konsulteres før det opprettes anmeldelse for brudd på lokale forskrifter.

Insert image here

I tillegg til det nasjonale hytteforbudet ble det gitt tilsvarende, lokale hytteforbud, men det er ingen bestemmelser i smittevernloven som gir kommunene kompetanse til å vedta hytteforbud, skriver Spurkland. Foto av hytte på Hardangervidda. Foto: Istockphoto.

Utilstrekkelig regulering av hvordan håndheving kan skje

Ytterligere en utfordring ved politiets håndheving av smittevernregler knytter seg til manglende eller utilstrekkelig regulering av aktuelle håndhevingstiltak. Det at en smittevernregel etablerer en rettslig forpliktelse og har tilstrekkelig rettslig forankring i lov, er ikke i seg selv nok til at politiet kan håndheve den. Det må finnes en hjemmel for det aktuelle håndhevingstiltaket. 

Hvis politiet tar beslag i sykkelen til sykkelbudet som nekter å overholde karantenebestemmelsene, vil dette nødvendigvis hindre ham i å jobbe. (... men... ) Beslag i sykkelen krever i utgangspunktet at den må antas å ha betydning som bevis (strpl. § 203)

Som nevnt innledningsvis kan håndhevingstiltakene skje i tre ulike rettslige spor. Den første gruppen er håndheving i form av straffeforfølging. Straffeforfølging forutsetter selvfølgelig at plikten er straffesanksjonert. Her ligger den håndhevende effekten primært i straffetrusselen. Det er for eksempel frykten for en bot som gjør at man overholder karantenebestemmelsene. Det kan imidlertid også tenkes en mer direkte, håndhevende effekt ved bruk av straffeprosessuelle tvangsmidler som pågripelse og beslag. Hvis politiet tar beslag i sykkelen til sykkelbudet som nekter å overholde karantenebestemmelsene, vil dette nødvendigvis hindre ham i å jobbe. Straffeprosessuelle tvangsmidler har imidlertid begrenset aktualitet. Pågripelse krever at lovbruddet har en strafferamme på over seks måneders fengsel, noe de færreste smittevernregler har. Videre krever bruk av tvangsmidler som hovedregel at tiltaket er nødvendig for å sikre bevis. Hvis man bruker sykkelbudet som eksempel, har brudd på karantenereglene for lav strafferamme til at pågripelse er aktuelt (med mindre det er et fortsatt forhold etter strpl. § 173). Beslag i sykkelen krever i utgangspunktet at den må antas å ha betydning som bevis (strpl. § 203). Dette vil sjeldent være tilfelle. Det vil primært være vitneobservasjoner og ikke sykkelen i seg selv, som utgjør bevis for brudd på karantenebestemmelsene. Beslag kan imidlertid være aktuelt hvis politiet/påtalemyndigheten ønsker å inndra sykkelen (strpl. § 203 jf. strl. § 69).

Den andre gruppen er særskilte håndhevingsregler knyttet til de aktuelle smittevernreglene. Det er flere eksempler på at det finnes særskilte inngrepshjemler knyttet til et bestemt regelverk, og at politiet er gitt kompetanse til å anvende disse, enten direkte eller etter anmodning fra annen offentlig myndighet. I de sistnevnte tilfellene kan man si at politiet låner hjemler av organet som anmoder om bistand. Eksempler på dette er bistand til psykiatrien eller barnevernet. 

Det finnes særskilte håndhevingsregler i smittevernloven. De mest utførlige reglene finnes i kapittel fem om individuelle tvangstiltak mot smittede personer. Her er det bestemmelser om tvungen legeundersøkelse, innleggelse og isolering. Vilkårene for slike tvangsvedtak og det nærmere innholdet i dem er nøye beskrevet i loven. Det er videre prosedyrebestemmelser som skal sikre forsvarlige vedtak og interessene til den tiltakene gjelder. Blant annet skal kommuneoverlege utrede behovet og begjære tiltak, mens Smittevernnemnda treffer vedtaket. Det er særskilte regler om begrunnelse, innsyn, oppnevning av advokat for den private parten og overprøving. Disse bestemmelsene tilfredsstiller, etter mitt syn, de kravene til klar lovhjemmel som så omfattende inngrep i vernede rettigheter krever – og etablerer rettssikkerhetsmekanismer som sikrer at tvangstiltakene er forholdsmessige og egnet til å ivareta de relevante smittevernhensynene.

Når det gjelder de kollektive/generelle smitteverntiltakene er reguleringen av håndhevingen mer sparsommelig. I smvl. § 4-1 (3) fremgår det at hvis den ansvarlige ikke retter seg etter vedtak, kan kommunestyret sørge for at tiltakene blir satt i verk. Det må være klart at denne retten knytter seg til tiltak som desinfeksjon eller destruksjon av gjenstander eller lokaler, og ikke begrensninger i bevegelsesfriheten. Det fremgår videre at kommunen, for å iverksette begrensninger i bevegelsesfriheten mot vederlag, også [kan] bruke eller skade andres eiendom. Det er ikke beskrevet andre virkemidler for å sikre gjennomføringen av slike tiltak. I § 4-3 som hjemler blant annet karantenereglene ved innreise, er det ingen beskrivelse av håndhevingstiltak. Denne reguleringen åpner, etter mitt syn, ikke for at det kan anvendes tvang mot personer for å sikre etterlevelse av smittevernreglene. Slike tiltak måtte ha vært beskrevet i lovteksten, og det måtte ha vært etablert prosedyrer for å ivareta rettsikkerheten slik som i kapittel fem. Dette fremgår også eksplisitt av forarbeidene, hvor det står: Departementet vil understreke at bestemmelsene i § 4-1 ikke er tvangsbestemmelser som gir adgang til fysisk makt mot enkeltpersoner, f.eks. fysisk tilbakeholdelse ved isolering etter bokstav d. (Ot.prp.nr.91 (1993-1994) s. 61).

I smvl. § 4-10 første ledd står det at en rekke offentlige etater, herunder politiet, plikter​ å bistå med gjennomføringen og overholdelsen av bestemmelsene som er gitt i denne loven eller helse- og omsorgstjenesteloven,​ eller i medhold av disse lovene .I § 4-10 fjerde ledd er det presisert at politiet etter anmodning [skal] bistå med gjennomføringen av tiltak etter §§ 4-1, 4-3, 5-2, 5-3 og 5-4. Denne bestemmelsen gir, etter mitt syn, ikke rettslig grunnlag for andre håndhevingstiltak enn de som følger av kompetansebestemmelsene nevnt over (eller politiets alminnelige inngrepshjemler, se under). Håndhevingstiltak som tvungen plassering i karantene, tilbakeholdelse i karantene og lignende ville krevd at tiltakene var beskrevet klart i lovteksten, og det måtte vært etablert rettssikkehetsmekanismer slik som i kapittel fem. Bestemmelsene i § 4-10 etablerer en bistandsplikt for politiet, men medfører i seg selv ingen utvidelse av politiets rettslige handlingsrom når det gjelder håndheving. Både arten, styrken og intensiteten i de aktuelle tiltakene medfører meget strenge krav til den lovmessige forankringen. Det er flere eksempler på at bedre hjemler enn de vi har i smittevernloven har blitt underkjent av EMD. Se for eksempel Kruslin mot Frankrike, Shimovolos mot Russland og Silver mot Storbritannia. Av relevante, norske avgjørelser vil jeg nevne Rt. 1995 s. 20 og HR-2016-1833-A. Det betyr i praksis at politiet kan bistå med tvungen fremstilling for lege eller isolasjon når det foreligger et lovlig fattet vedtak om dette etter kapittel 5, men ikke kan bistå med å tilbakeføre noen i karantene etablert etter reglene i § 4-1 eller § 4-3. 

Den tredje gruppen håndhevingstiltak er de alminnelige, polisiære inngrepene som er hjemlet i politiloven. Inngrep med hjemmel i politiloven krever som utgangspunkt ikke at det er mistanke om en straffbar handling, men mistanke om pågående eller fremtidige, straffbare handlinger kan utvide adgangen til å foreta inngrep. Inngrep etter politiloven faller i hovedsak i to grupper. En gruppe er bruk av fysisk makt slik som anholdelse, fjerning, stansing, tilbakeholdelse, tvungen undersøkelse mv. Den andre gruppen er rettslige normeringer, altså beslutninger om at man skal forholde seg på bestemte måter. Slike normeringer kan innebære at man skal gjøre, tåle eller unnlate noe og omtales ofte under samlebetegnelsen pålegg. Eksempler på slike pålegg er pålegg om å forbli på eller holde seg borte fra et bestemt sted eller et pålegg om å avstå fra en bestemt aktivitet. Brudd på slike pålegg kan være straffesanksjonert (pl. § 5 jf. § 30). 

Politiet kan på selvstendig grunnlag iverksette tiltak for å ivareta enkeltpersoners eller allmennhetens sikkerhet(pl. § 7 (1) nr. 2). Fare for smitte er en risiko som kan omfattes av bestemmelsen. Men denne bestemmelsen har noen klare begrensninger. Inngrep etter pl. § 7 krever at trusselen er konkret og nært forestående i tid. I tillegg må faren ha et visst alvor. I forarbeidene brukes følgende formulering: Det må foreligge en kvalifisert risiko for at noen skal kunne bli skadet (Ot.prp.nr.22 (1994–1995) s. 61). Man kan oppsummere det slik at politiet kan gripe inn i situasjoner, hvor det foreligger en konkret, nærliggende og kvalifisert fare. Dette betyr at politiet kan gripe inn hvis en åpenbart smittefarlig person insisterer på å ta en full buss eller besøke et pleiehjem, men ikke hvis det samles for mange mennesker med for liten avstand i parken.

Det er flere eksempler på at bedre hjemler enn de vi har i smittevernloven har blitt underkjent av EMD. Se for eksempel Kruslin mot Frankrike, Shimovolos mot Russland og Silver mot Storbritannia. 

Der det foreligger rettslige, forpliktende forbud eller påbud gitt med hjemmel i smittevernloven, vil brudd på disse være straffbare (smvl. § 8-1). Det åpner for at politiet kan gripe inn for å avverge eller stanse slike lovbrudd med hjemmel i pl. § 7 (1) nr. 3. Det betyr at politiet kan gripe inn hvor det pågår eller er en rimelig mulighet for at det i nær framtid vil skje et straffbart brudd på smittevernreglene. 

En vesentlig begrensning ved inngrep etter pl. § 7 er at tiltakene er begrenset til det som er beskrevet i pl. § 7 (2). Aktuelle tiltak kan blant annet være anholdelse, bortvisning, oppholdsforbud, fjerning og å påby virksomhet stanset. Det å plassere noen i karantene eller å hindre at noen forlater karantene, er som klar hovedregel ikke tiltak omfattet av § 7. Det å nekte noen adgang til et område eller fjerne noen fra et område er derimot omfattet av pl. § 7. Listen over tiltak i pl. § 7 annet ledd er imidlertid ikke uttømmende (jf. formuleringen blant annet). Dette blant annet-alternativet åpner for tiltak som ikke er særskilt nevnt, men bare tiltak av samme karakter og styrke som de inngrepene som er eksplisitt nevnt. Det å sette noen i eller holde noen tilbake i karantene vil derfor ikke omfattes. 

Det å plassere noen i karantene eller å hindre at noen forlater karantene, er som klar hovedregel ikke tiltak omfattet av § 7. Det å nekte noen adgang til et område eller fjerne noen fra et område er derimot omfattet av pl. § 7.

En annen begrensning i politilovens inngrepshjemler er at de som klar hovedregel gir anvisning på midlertidige tiltak. Politilovens fullmaktsbestemmelser skal gi politiet et grunnlag for å håndtere en situasjon der og da, ikke iverksette varige tiltak. Dette vises blant annet i at det ikke er krav til begrunnelse eller klageadgang – slik det er for andre enkeltvedtak etter forvaltningsloven (forvaltningsforskriften § 21 og § 30). Mange av de tiltakene som er aktuelle for å håndheve smittevernregler, slik som å sette personer i karantene, vil ha lenger varighet enn det politiloven åpner for.

Insert image here

KRITISK FUNKSJON: Hvis en politibetjent blir smittet, vil både hun og alle i patruljen risikere karantene, noe som kan gå utover bemanning. Illustrasjonsbilde: Istockphoto.

Ikke-juridiske utfordringer ved håndheving av smittevernregler

I tillegg til de rettslige utfordringene som er omtalt over har politiet noen utfordringer av mer praktisk karakter knyttet til håndheving av smittevernregler.

Én slik utfordring er at inngrep i mange tilfeller vil kreve opplysninger politiet ikke har eller vurderinger politiet har dårlige forutsetninger for å foreta. Som nevnt over vil inngrep etter pl. § 7 for å avverge fare kreve en konkret, nærliggende og kvalifisert smitterisiko. Dette kravet er ikke oppfylt bare ved å konstatere at det skjer brudd på smittevernanbefalingene, det må skje en konkret vurdering av smitterisikoen som politiet sjelden har forutsetninger for å foreta. En annen utfordring knytter seg til enkeltpersoners status hva gjelder smitte og karantene/isolasjon. Det at en person er smittet eller skulle vært i karantene/isolasjon vil kunne gi grunnlag for inngrep fra politiets side. Smitte er i liten grad synlig og det finnes ingen registre over hvem som skal være i karantene eller isolasjon. Politiet vil derfor ofte mangle den faktiske kunnskapen som trengs for å foreta nødvendige (og lovlige) inngrep.

En annen praktisk utfordring er at politiet kan utsette seg selv for risiko ved inngrep overfor smittede personer. Hvis to patruljer pågriper en smittet person, vil fire polititjenestepersoner være ute av tjeneste i 10 (tidligere 14) dager på grunn av karantenereglene. Det kan representere et betydelig innhugg i ressursene, særlig på mindre steder. Pågripelse av mulig smittede personer vil også kreve ekstra ressurser i politiets arrester. Hvis det er aktuelt å pågripe en mulig smittet, må derfor nødvendigheten av pågripelsen veies mot ulempene ved at polititjenestepersonene må i karantene. Det finnes måter å redusere risikoen for smitte på, men de er ikke alltid enkle å forene med politiets taktiske konsepter.

Hvis to patruljer pågriper en smittet person, vil fire polititjenestepersoner være ute av tjeneste i 10 (tidligere 14) dager på grunn av karantenereglene. Det kan representere et betydelig innhugg i ressursene, særlig på mindre steder.

Ytterligere en utfordring er sosiale hensyn og hensynet til tillitten til politiet. Publikum har ulike forutsetninger for å overholde smittevernreglene. Personer med plass til trampoline i egen hage har helt andre forutsetninger for å overholde karantenereglene enn ungdommer i søskenrike familier i trange sentrumsleiligheter. Hvis politiet blir nidkjære i bøteleggingen av brudd på karantenereglene, kan det ramme sosialt skjevt og undergrave respekten både for politiet og smittevernreglene. Rusmisbrukere og bostedsløse mangler ofte forutsetninger for å overholde karantenereglene. Bøtelegging eller annen form for håndheving overfor disse gruppene vil være å legge sten til byrden, trolig uten nevneverdig, smittedempende effekt.

Vanlig russefeiring, slik som rulling, større private fester og festing på offentlig sted vil bryte med de fleste smittevernanbefalinger (men) vanlig russefeiring (vil) i liten grad bryte med rettslig bindende påbud og forbud.

Russefeiring og rulling vs smittevern

Russefeiringen kan illustrere politiets utfordringer når det gjelder håndheving av smittevernreglene. Vanlig russefeiring, slik som rulling, større private fester og festing på offentlig sted vil bryte med de fleste smittevernanbefalinger når det gjelder avstand, hygienetiltak, antall personer som samles mv. Hvis man ser bort fra de store russearrangementene, som uansett er avlyst, så vil vanlig russefeiring i liten grad bryte med rettslig, bindende påbud og forbud. Hvordan skal politiet forholde seg til en russebuss med 25 russ som drikker av samme flasker og knapt holder avstand til hverandre – men som for øvrig er friske og raske?

Insert image here

KORONA-RULLING: Disse tre russ bryter neppe smittevernregler der de kravler på Karl Johan, men kan russebusser rulle? Med 25 friske russ, som kanskje deler ølflasker? De nye reglene er kompliserte, skriver Kai Spurkland. Foto: Henrik Pryser Libell.

Så lenge feiringen ikke representerer brudd på bestemmelser som er straffesanksjonert, er anmeldelse og bøtelegging uaktuelt. Av samme grunner er det heller ikke adgang til å gripe inn for å stanse eller avverge lovbrudd med hjemmel i pl. § 7 (2) nr. 3. Inngrep etter § 7 (2) nr. 2 for å ivareta enkeltpersoners eller allmennhetens sikkerhet forutsetter som nevnt at det er en nærliggende, konkret og kvalifisert smitterisiko. Når er det tilfellet? Hvis det er smittet russ på bussen, er vilkåret trolig oppfylt, men det vet ikke politiet. Er det tilstrekkelig at to russ er snørrete? Hva hvis tre russebusser møtes? Hva hvis russen begynner med tradisjonelle pek som å kysse polititjenestepersoner eller sprute vann på barn/ungdommer?

Oppsummering

Det er klare begrensninger i forhold til hva politiet kan foreta seg for å håndheve smitteverntiltak. Det er ulike oppfatninger om hva politiet kan og bør gjøre – både hos befolkningen, innad i politiet og hos myndighetene for øvrig. Dette skaper en usikkerhet som er uheldig. Bruk av samfunnets maktapparat bør skje innenfor klare og tydelige rettslige rammer som sikrer demokratisk legitimitet, gir forutberegnelighet for publikum og representerer en god balanse mellom hensynet til den enkeltes frihet og samfunnets behov for smitteverntiltak.