Klimasøksmål på norsk, nederlandsk og engelsk
Tirsdag 22. desember faller klimasøksmåldommen. Men det er ikke det eneste klimasøksmålet i Europa. Hvordan skiller det norske klimasøksmålet seg fra de to lignende søksmålene i Nederland og Storbritannia? Mari Hennum Syrrist skrev mastergradsoppgave i rettsvitenskap om det spørsmålet og sammenfatter her de viktigste punktene. I alle søksmålene har domstolene brukt sin kompetanse til å prøve påstander fra miljøorganisasjoner om hvilke rettslige krav, skranker og forpliktelser som stilles til statene for å overholde nasjonale og internasjonale miljø- og klimaforpliktelser. Omfanget av prøvingen er likevel ulik. – De valgene domstolene tar om prøvingsterskelen, vil mest sannsynlig få konsekvenser for framtidige miljø- og klimasøksmål, skriver Hennum Syrrist.
Om forfatteren
Det norske klimasøksmålet er ikke alene. De siste årene har vi på verdensbasis sette en stadig økning i antall miljø- og klimasøksmål. Miljøorganisasjoner reiser søksmål mot stater med krav om utslippskutt og mot private selskaper som utvinner olje, kull og gass med krav om erstatning for klimaskader. Mellom 1986 og mai 2020 har det blitt anlagt totalt 1587 klimasaker på verdensbasis. I Norge har vi de siste årene kunnet følge klimasøksmålet fra Greenpeace og Natur og Ungdom mot den norske stat ved Olje- og energidepartementet, der miljøbestemmelsen i Grunnloven § 112 for første gang har blitt prøvd for domstolene. Klimasøksmålet startet da Greenpeace og Natur og Ungdom i 2016 tok ut søksmål for Oslo tingrett mot Olje- og energidepartementet med påstand om at vedtaket om ti utvinningstillatelser i Barentshavet i 23. konsesjonsrunde var ugyldig. Søksmålet er senere behandlet av Borgarting lagmannsrett før det i november 2020 var oppe til plenumsbehandling i Høyesterett, og dom har ennå ikke falt i saken.
Det norske klimasøksmålet er altså langt fra unikt i et globalt perspektiv. Ettersom det i de senere årene har kommet opp fler og fler miljø- og klimasøksmål for domstoler verden over, er det interessant å undersøke hvilke likheter og forskjeller det er mellom dem. Blant mange klimasøksmål som har foregått de siste årene, har Urgenda-saken fra Nederland og Heathrow-saken fra Storbritannia fått mye internasjonal oppmerksomhet. På tross av ulikhet i påstander og prøvingsgrunnlag, har disse to sakene vist seg hensiktsmessige å studere i et komparativt perspektiv med klimasøksmålet her hjemme i Norge. Det som er særlig interessant å undersøke, er om lagmannsretten i sin dom i det norske klimasøksmålet valgte en mindre inngående prøving enn domstolene i Urgenda-saken og Heathrow-saken, og om en ulikhet i prøvingsintensitet kun har sammenheng med prøvingsgrunnlaget, eller om det er andre forhold som er avgjørende. Fastsettelsen av terskelen er særlig interessant ettersom Høyesterett i sin dom i klimasøksmålet også må anlegge en prøvingsterskel, og en slik terskel vil få stor betydning for fremtidige miljø- og klimasøksmål i Norge.
Urgenda-saken – menneskerettslig vern av retten til et levelig klima
Urgenda-saken fra Nederland har fått mye oppmerksomhet, også utenfor landets grenser. I 2015 tok miljøorganisasjonen Urgenda ut søksmål mot den nederlandske staten. Urgenda påsto at staten i for liten grad iverksatte tiltak for å kutte landets klimagassutslipp, og at de ikke overholdt statens eget uttalte mål om å kutte klimagassutslippene med minimum 25 prosent, sammenliknet med 1990-nivå, innen utgangen av 2020. Urgenda mente at retten til miljø og klima er en menneskerettighet, og at statens manglende handling var et brudd på retten til liv etter EMK artikkel 2 og retten til privat- og familieliv etter artikkel 8. Dommen i nederlandsk høyesterett ble avsagt 20. desember 2019. Urgenda fikk fullt medhold.
Urgendas seier i nederlandsk høyesterett er banebrytende og historisk av flere grunner.
Urgendas seier i nederlandsk høyesterett er banebrytende og historisk av flere grunner. For det første er den historisk fordi den, per desember 2020, er den eneste saken i verdenssammenheng der en miljøorganisasjon har vunnet frem med sitt søksmål i tre rettsinstanser. For det andre fordi nederlandsk høyesterett helt klart sier at retten til et rent og levelig klima er en menneskerettighet, og for det tredje fordi de sier at denne menneskerettigheten er vernet av EMK.
Nederlandsk høyesterett sier helt klart at retten til et rent og levelig klima er en menneskerettighet.
Urgenda-saken har også blitt kjent i Norge, og den ble brukt aktivt av Greenpeace og Natur og Ungdom i prosedyren både i lagmannsretten og i Høyesterett. Nederlandsk høyesteretts anvendelse av EMK på spørsmål om klima og miljø har klar overføringsverdi til det norske klimasøksmålet. Borgarting lagmannsrett viet likevel liten plass til Urgenda-saken i sin dom. Når Høyesterett nå har klimasøksmålet oppe til doms, er det vanskelig å tenke seg at de kan komme utenom å diskutere Urgenda-saken inngående.
Urgenda-saken har også blitt kjent i Norge, og den ble brukt aktivt av Greenpeace og Natur og Ungdom i prosedyren både i lagmannsretten og i Høyesterett.
Heathrow-saken – Parisavtalens betydning for nasjonal politikk
Både i og utenfor Storbritannia har søksmålet kjent som Heathrow-saken med partene miljøorganisasjonene Plan B Earth og FoE mfl. mot den britiske stat, fått mye oppmerksomhet. Miljøorganisasjonene mente at regjeringens vedtak om å bygge en ny tredje rullebane på Heathrow flyplass var ugyldig. En av flere påstander for ugyldighet var at regjeringen hadde unnlatt å vurdere konsekvensene av en ny rullebane i lys av klimaforpliktelsene Storbritannia har etter Parisavtalen. Den 27. februar 2020 falt dommen i Court of Appeal i London, der miljøorganisasjonene fikk fullt medhold. Kort tid etter at dommen hadde falt, uttalte samferdselsminister Grant Shapps at regjeringen ikke ville anke saken. Saken ble derimot anket av Heathrow Airport Ltd. som eier og driver flyplassen, og den var til behandling i The Supreme Court 7. og 8. oktober 2020. Dommen falt i desember. Flyplassen fikk medhold, men det er likevel tvilsomt om utbyggingsprosjektet blir realisert ettersom regjeringen har valgt å akseptere dommen fra februar 2020.
Flyplassen fikk medhold, men det er likevel tvilsomt om utbyggingsprosjektet blir realisert.
Forholdet mellom juss og politikk i klimasøksmål
På bakgrunn av disse sakene er det i flere land utløst en debatt om domstolene er egnet til å avgjøre saker om klima og miljø.
I både det norske klimasøksmålet, Urgenda-saken og Heathrow-saken var det et sentralt spørsmål om domstolene hadde kompetanse til prøve de materielle spørsmålene i sakene – om de hadde prøvingsrett. På bakgrunn av disse sakene er det i flere land utløst en debatt om domstolene er egnet til å avgjøre saker om klima og miljø, eller om dette er et felt som fullt og helt skal være forbeholdt den politiske diskusjonen.
I klimasøksmålet og Urgenda-saken anførte statens representanter at demokratihensyn tilsier at avgjørelser som krever politiske avveininger og prioriteringer, slik som grunnleggende miljøspørsmål, bør tas av folkevalgte organer og ikke av domstolene. De mente at domstolsbehandling av slike saker utfordrer det grunnleggende maktfordelingsprinsippet og rettsliggjør temaer som står i sentrum for den politiske debatten.
I både klimasøksmålet, Urgenda-saken og Heathrow-saken konkluderer domstolene med at de har prøvingsrett.
Domstolsbehandling av slike saker utfordrer det grunnleggende maktfordelingsprinsippet og rettsliggjør temaer som står i sentrum for den politiske debatten.
Hvor intensiv skal prøvingen være?
Dermed anså domstolene seg i utgangspunktet som egnet til å behandle saker om klima og miljø. At domstolene mener å ha prøvingsrett, sier likevel ikke noe om hvor inngående prøvingen av de materielle spørsmålene blir. Dette er et spørsmål om prøvingsintensitet, og det er på prøvingsintensitet at forskjellene mellom Borgarting lagmannsrett, nederlandsk høyesterett og den britiske appelldomstolen blir tydeligst. Prøvingsgrunnlaget i de tre sakene var ulikt, men spørsmålet er om domstolene, innenfor de rettslige rammene som prøvingsgrunnlaget utgjør, viker tilbake fra å prøve de materielle spørsmålene, eller om de velger å utnytte det rettslige rommet som finnes, og faktisk foretar en selvstendig prøving.
Det er på prøvingsintensitet at forskjellene mellom Borgarting lagmannsrett, nederlandsk høyesterett og den britiske appelldomstolen blir tydeligst.
Lagmannsretten slår fast i klimasøksmålet at terskelen må settes «forholdsvis høyt». Dette begrunnes med «bestemmelsens bakgrunn som en mellomløsning, og […]tunge reelle hensyn [...] og da særlig demokratihensyn og domstolens egnethet til å sette skranker på dette området.» Ved fastsettelsen av denne terskelen er det særlig betraktningen av Grunnloven § 112 som en bestemmelse til vern om økonomiske rettigheter, og domstolens syn på egen rolle, som er avgjørende.
I Urgenda-saken slår domstolen fast at det er en reell og umiddelbar risiko for alvorlige klimaendringer, og at denne innebærer at staten er forpliktet til å iverksette passende tiltak «without having a margin of appreciation.»
Lagmannsretten anlegger den høyeste prøvingsterskelen av de tre domstolene. Nederlandsk høyesterett mener å ha kompetanse til å prøve miljøorganisasjonenes påstand om brudd på EMK artikkel 2 og 8, jf. artikkel 12. De anlegger en forholdsvis lav terskel som gir inngående behandling av påstandene. I Urgenda-saken slår domstolen fast at det er en reell og umiddelbar risiko for alvorlige klimaendringer, og at denne innebærer at staten er forpliktet til å iverksette passende tiltak «without having a margin of appreciation.» Staten blir med andre ord ikke innrømmet noen skjønnsmargin hva gjelder den faktiske plikten til å handle for å avverge klimaendringene.
Den britiske appelldomstolen foretar en faktisk prøving av om forvaltningsvedtaket er ugyldig fordi Parisavtalen ikke ble tatt hensyn til. Den prøver altså hvilke hensyn forvaltningen har tatt og hvilke hensyn den skulle ha tatt. Grensen settes ved vurderingen av hvilken betydning forpliktelsene etter Parisavtalen skulle hatt for om det kan bygges en ny tredje rullebane på Heathrow eller ikke. Til sammenlikning med lagmannsretten er altså appelldomstolen tilbakeholden med å overstyre myndighetenes vurderinger. Forskjellen mellom de to ligger i at lagmannsretten ikke foretar noen faktisk prøving av hvilke hensyn staten skulle ha tatt ved vedtaket om utvinningstillatelser i Barentshavet sørøst.
Det kan være hensiktsmessig å plassere de tre sakene på en skala, der vi på den ene siden har Heathrow-saken.
Det kan være hensiktsmessig å plassere de tre sakene på en skala, der vi på den ene siden har Heathrow-saken som gjaldt prøving av et alminnelig forvaltningsvedtak der prøvingen skjer med utgangspunkt i reglene for domstolens kontroll med forvaltningen og begrenses av statens skjønn. På den andre siden plasserer vi Urgenda-saken som gjaldt prøving av statens overholdelse av menneskerettighetene etter EMK. Der skjer prøvingen etter alminnelig prøving av statens menneskerettighetsforpliktelser, og graden av prøving avhenger av bestemmelsene og hvilke interesser de er ment å verne.
Klimasøksmålet er derimot vanskelig å plassere på denne skalaen. I den første domstolsbehandlingen i Oslo tingrett lå prøvingen tett opp mot prøving av et forvaltningsvedtak, hvilket plasserer saken i nærheten av Heathrow-saken. Lagmannsretten foretok derimot ikke en tilsvarende prøving som tingretten. Samtidig minner heller ikke prøvingen i lagmannsretten om prøving av menneskerettigheter, og lagmannsretten betrakter ikke Grunnloven § 112 som en menneskerettighet som fordrer intensiv prøving fra domstolenes side. Lagmannsrettens prøving må heller sies å kunne plasseres i en mellomstilling mellom prøvingen i Urgenda-saken og prøving i Heathrow-saken. Hvor Høyesterett i det norske klimasøksmålet plasserer seg på denne skalaen, vil kunne være av avgjørende betydning for resultatet i saken. Dersom Høyesterett, i motsetning til lagmannsretten, betrakter Grunnloven § 112 som en menneskerettslig bestemmelse, kan den vanskelig tenkes å kunne anlegge en like høy prøvingsterskel. Om så er tilfelle, er det mye som tyder på at den ikke kommer unna å se hen til Urgenda-saken som så tydelig pålegger staten et menneskerettslig ansvar for å kutte nasjonale klimagassutslipp. Å akseptere petroleumsaktivitet i nye havområder synes lite forenelig med et slikt menneskerettslig ansvar.
Lagmannsrettens prøving må heller sies å kunne plasseres i en mellomstilling mellom prøvingen i Urgenda-saken og prøving i Heathrow-saken.
Det spesielle med det norske klimasøksmålet og Urgenda-saken er at domstolsprøving av klimaspørsmål er noe nytt og at liknende saker ikke har vært oppe til behandling tidligere.
Domstolenes syn på deres egen rolle er avgjørende
Det spesielle med det norske klimasøksmålet og Urgenda-saken er at domstolsprøving av klimaspørsmål er noe nytt og at liknende saker ikke har vært oppe til behandling tidligere. Her skiller Heathrow-saken seg noe ut fordi den gjelder prøving av et forvaltningsvedtak, noe som ikke er nytt i seg selv. Det nye med Heathrow-saken er derimot at betydningen av Parisavtalens internasjonale klimaforpliktelser prøves som skranke for nasjonal politikkutforming.
De valgene som domstolene tar i fastleggelsen av prøvingsterskelen, vil mest sannsynlig få konsekvenser for framtidige miljø- og klimasøksmål, og dette vet dommerne.
I klimasøksmålet og Urgenda-saken måtte domstolene foreta noen valg ved fastleggelsen av prøvingsterskelen som ikke har vært gjort tidligere. Grl. § 112 har ikke tidligere vært prøvd for norske domstoler, og lagmannsretten må derfor tolke og fastlegge rekkevidden til bestemmelsen og hvor prøvingsterskelen skal settes. Påstandene om brudd på EMK for manglende klimahandling, som fremsettes av miljøorganisasjonen i Urgenda-saken, har heller ikke tidligere vært behandlet av nederlandsk høyesterett, og liknende sakskompleks har heller ikke vært oppe for EMD. Nederlandsk høyesterett må dermed tolke og fastlegge rekkevidden av EMK artikkel 2 og 8 uten kunne se til noen fast og konsistent praksis om liknende forhold.
De valgene som domstolene tar i fastleggelsen av prøvingsterskelen, vil mest sannsynlig få konsekvenser for framtidige miljø- og klimasøksmål, og dette vet dommerne. Domstolene inntar ulike posisjoner hva gjelder deres rolle i saker om klima og miljø, i hvor stor grad de skal sette rettslige skranker for politikernes handlingsrom, og hvordan de skal håndheve klimaforpliktelser som påhviler statene. Dette blir i større grad enn prøvingsgrunnlaget styrende for hvor domstolene plasserer prøvingsterskelen, og dermed i hvor stor grad de foretar en selvstendig prøving av de rettslige spørsmålene sakene reiser.
Det er all grunn til å tro at vi også i framtiden vil få flere søksmål både mot stater og private parter om klima og miljø. Mye tyder på at det å betrakte retten til miljø som en menneskerettighet eller ikke er av stor betydning for hvor stor rolle domstolene vil ta i å være pådrivere for å håndheve statenes klimaansvar. Også internasjonale klimaavtaler som er rettslig bindende vil trolig kunne få stor betydning for nasjonale politikeres handlingsrom og handlingsplikter.
Mye tyder på at det å betrakte retten til miljø som en menneskerettighet eller ikke er av stor betydning for hvor stor rolle domstolene vil ta i å være pådrivere for å håndheve statenes klimaansvar.
Kronikkforfatterens anbefalte lesning
Dommen fra Borgarting lagmannsrett i det norske klimasøksmålet
Dommen fra nederlandsk høyesterett i Urgenda-saken (engelsk oversettelse).
Dommen fra Court of Appeal i Heathrow-saken.