Ekspertkommentar

Dette kan bli nytt i ny forvaltningslov

Insert image here

VIL FORNYE FORVALTNINGSLOVEN: Tidligere Lovavdelings-sjef Inge Lorange Backer (i midten i grå dress) og resten av forvaltningslovutvalget leverte sin NOU 14. mars i år. Foto: Justis-og beredskapsdepartementet.

Lesetid ca. 23 minutter

Forvaltningslovutvalget, ledet av Inge Lorange Backer, har lagt frem forslag til ny forvaltningslov og forslaget er på høring til desember.

Forslaget inkluderer blant annet regler om klarspråk, automatisering, inhabilitet, taushetsplikt, statlig overprøving av kommunale vedtak, uavhengighet, nemnder, delegering av myndighet og ugyldighet. Resultatet er en større og mer fullstendig forvaltningslov.

Forvaltningslovutvalget la 14. mars 2019 frem sitt forslag til ny forvaltningslov i utredningen NOU 2019: 5 Ny Forvaltningslov. Selv om lovforslaget langt på vei innebærer en videreføring av gjeldende regler om saksbehandling i offentlig forvaltning, er det også foreslått mange endringer.

 Utvalgets lovutkast inneholder en rekke forslag til justering av gjeldende regler og forslag til helt nye. 

Dette vil forhåpentligvis gi de som ikke har anledning til å sette seg inn i de om lag 800 NOU-sidene, en noenlunde grei oversikt over hva som foreslås

Insert image here

Anette Ødelien.

I denne kommentaren vil vi gi en oversikt over endringsforslagene som for mange antakelig er de viktigste. Formålet er først og fremst å gi leseren en rask innføring i endringsforslag av praktisk betydning. Dette vil forhåpentligvis gi de som ikke har anledning til å sette seg inn i de om lag 800 NOU-sidene, en noenlunde grei oversikt over hva som foreslås, og eventuelt vise hvor skoen trykker når det gjelder egne interesseområder. 

Insert image here

Omar Saleem Rathore.

Det sier seg likevel selv at en kommentar som dette ikke kan være uttømmende. De som ønsker detaljert kunnskap om bakgrunnen, anbefales å lese utredningen. Utredningen er på høring til 2. desember 2019. 

En større lov og mer fullstendig regulering

Utvalgets forvaltningslov er i omfang større enn dagens lov. Lovutkastet består av 94 paragrafer fordelt på 15 kapitler. Til sammenligning består dagens lov av omkring 50 paragrafer. Lovutkastet inneholder dermed over 40 paragrafer mer enn gjeldende forvaltningslov.

Denne økningen henger blant annet sammen med et ønske om en forvaltningslov som gir en mer fullstendig regulering av forvaltningsvirksomheten. Selv om formålet med forvaltningsloven først og fremst skal være å legge føringer for saksbehandlingen i offentlig forvaltning, bør loven også gi svar på viktige organisatoriske spørsmål og ikke minst praktiske spørsmål knyttet til innhold i og rammer for forvaltningens avgjørelser. Dette er bakgrunnen for at utvalget blant annet foreslår regler om delegering av myndighet, saksbehandling i nemnder og uavhengighet på den ene side, og regler om innholdsmessige rammer for enkeltvedtak og ugyldighet på den annen. I tillegg er det foreslått regler om språk, automatisert saksbehandling, iverksetting av vedtak og noen flere regler om forskriftsfastsetting enn i dag.

Utvalget har samtidig lagt vekt på å gi loven et moderne språk, hvor hensynet til klarhet har vært viktig. Både lovens språk og oppbygging skal bidra til å gjøre den lett tilgjengelig for brukerne (forvaltningen og borgerne). Loven blir dermed neppe vanskeligere å få oversikt over, selv om den er blitt større i omfang.

Her er noen av forslagene til endringer: 

  • Regler om delegering av myndighet, saksbehandling i nemnder og hva uavhengighet innebærer
  • Presisering av enkeltvedtaks- og partsbegrepet
  • Klarspråkkrav
  • Presisering av at veiledningsplikten skal tilpasses sakens viktighet og organets kapasitet
  • Opplysning om forventet saksbehandlingstid
  • Varsel om sted og tid for befaringer, og varsel før vedtak iverksettes
  • Forskriftshjemmel om helautomatisert saksbehandling, og krav om å dokumentere det rettslige innholdet i automatiserte beslutningssystemer
  • Inhabilitetsregler som gir bedre veiledning
  • Tydeliggjøring av taushetsplikt: «Personlige forhold» og «drifts- eller forretningshemmeligheter» legaldefineres
  • Større adgang til å dele taushetsbelagte opplysninger mellom forvaltningsorganer
  • Justeringer i klage- og omgjøringsreglene
  • Regler om forbud mot myndighetsmisbruk og adgangen til å sette vilkår
  • Lovfesting av ugyldighetslæren
  • Utfyllende regler om forskrifter

Forvaltningslovens formål – en balansering av hensyn

Utvalget har foreslått at forvaltningsloven skal ha en formålsbestemmelse. Lovens formål er i § 1 første ledd formulert slik:

«Loven skal legge til rette for at forvaltningens saksbehandling er god, tillitskapende og effektiv. Den skal ivareta hensynet til den enkelte og til samfunnet». 

Det ligger i dette at loven skal sikre en betryggende og effektiv saksbehandling. Samtidig presiseres det at loven skal ivareta hensynet til både enkeltpersoner (for eksempel en part eller andre berørte) og samfunnet. Hverken den enkelte eller samfunnet har uten videre noen lovmessig prioritet.

Nyvinningen ligger i fremhevingen av samarbeid mellom forvaltningsorganer som en grunnleggende del av forvaltningsvirksomheten.

For å oppnå lovens formål skal forvaltningsorganet etter § 1 annet ledd «opptre saklig og samarbeide med andre forvaltningsorganer». Loven angir her to grunnleggende rettesnorer for forvaltningsvirksomheten: saklighet og samarbeid. Nyvinningen ligger i fremhevingen av samarbeid mellom forvaltningsorganer som en grunnleggende del av forvaltningsvirksomheten.

Klarere avgrensning av lovens virkeområde

Utvalget foreslår en skarpere avgrensning av lovens virkeområde. 

Loven skal etter lovutkastet § 2 gjelde for «staten, fylkeskommunene og kommunene». Dette er en formell organisatorisk avgrensning av lovens virkeområde. Det blir da avgjørende om organene formelt tilhører stat, fylkeskommune eller kommune som rettssubjekt. Et forvaltningsorgan som tilhører staten, en fylkeskommune eller en kommune, omfattes av forvaltningsloven uavhengig av hva slags virksomhet det driver.

Loven skal etter § 2 også gjelde for «andre i saker hvor de utøver offentlig myndighet». Dette omfatter både fullt ut private rettssubjekter og offentlige virksomheter som formelt er organisert utenfor stat og kommune. Denne funksjonelle avgrensningen innebærer imidlertid at loven bare gjelder i de konkrete sakene hvor det er tale om utøving av offentlig myndighet.

Insert image here

HØRINGRUNDE I HØST: Inge Lorange Backer (t.v) har ledet arbeidet med utredning av ny forvaltningslov. Regjeringsadvokat Fredrik Sejersted er nok blant dem som vil uttale seg i høringsrunden høsten 2019. Her er de to i samtale etter utvalgets levering av sin NOU på Justisdepartementet i mars. Foto: Henrik Pryser Libell

Fortsatt et flersporet system – særlig om «enkeltvedtak»

Utvalgets lovutkast er som gjeldende forvaltningslov bygget opp slik at loven vil gi en del regler som gjelder for all forvaltningsvirksomhet uavhengig av sakstype. Samtidig vil loven også gi mer detaljerte regler for spesifikke sakstyper, særlig enkeltvedtaks- og forskriftssaker. 

Begrepet «enkeltvedtak» vil derfor fortsatt være sentralt. Utvalget har definert «enkeltvedtak» – og andre sentrale uttrykk – i lovutkastet § 6. Definisjonene blir, som i dag, avgjørende for å fastslå hvilke regler som gjelder i de konkrete sakene.

Selve definisjonen av enkeltvedtak svarer langt på vei til dagens definisjon i fvl. § 2. Det ligger likevel to viktige forskjeller i utvalgets forslag: For det første følger det av § 6 at enkeltvedtak er avgjørelser som «helt eller delvis avslutter saken». Dermed vil det følge av loven selv at prosessledende avgjørelser ikke er enkeltvedtak. For det andre gir § 6 en oversikt over de typer avgjørelser som alltid skal anses som enkeltvedtak. Dette er blant annet «fastsetting av påbud, forbud, fritak eller tillatelser», «tildeling av eller opphør av pengeytelser med grunnlag i lov eller forskrift eller for øvrig etter en fast ordning», «tildeling eller opphør av tjenester eller andre naturalytelser med grunnlag i lov eller forskrift» og «avvisning av en sak».

De to andre sentrale uttrykkene som er definert i § 6, er «forskrift» og «part». Mens forskriftsdefinisjonen fullt ut svarer til dagens definisjon, er partsdefinisjonen endret og gir nå et mer realistisk uttrykk for gjeldende rett. «Forskrift» er imidlertid definert uten at det er nødvendig å gå veien om en definisjon av «vedtak», slik det i dag er gjort i fvl. § 2. Forskrifter vil derfor etter utvalgets forslag formelt ikke lenger regnes som «vedtak» i forvaltningslovens forstand.

Nye alminnelige bestemmelser: klarspråk, bedre informasjon mv.  

I lovutkastet kapittel 2 har utvalget samlet en rekke «alminnelige bestemmelser». Flere av disse er nye. 

I § 8 er det foreslått en ny regel om språket i forvaltningen. Hovedregelen er etter første ledd at forvaltningsspråket er norsk. I annet ledd er det fastslått at forvaltning skal bruke et språk som er «klart, presist og så vidt mulig tilpasset mottakeren». Formålet er å gjøre forvaltningens avgjørelser og kommunikasjon for øvrig lett tilgjengelig. Så mange som mulig skal kunne motta og forstå forvaltningens budskap.

Veiledningsplikten er ikke foreslått endret drastisk, men utvalget har i § 14 presisert at plikten til å veilede borgerne alltid skal tilpasses sakens viktighet og organets kapasitet. I saker som behandles, skal forvaltningsorganet av eget tiltak vurdere den enkeltes behov, men også ellers må det forventes at forvaltningen veileder slik at alle som tar kontakt, gis relevant informasjon om blant annet rettigheter og plikter.

Etter § 17 skal forvaltningsorganet opplyse om at henvendelser er mottatt, og om forventet saksbehandlingstid. Reglene føyer seg inn i rekken av forslag som skal bidra til å sikre god informasjonsflyt fra forvaltningsorganet og forutsigbarhet. 

Andre eksempler er § 20, som bestemmer at forvaltningsorganet skal varsle om sted og tid for befaringer som holdes, og § 75, som bestemmer at parten skal varsles før vedtak iverksettes. Også disse bestemmelsene er nye.

Plikten til å veilede borgerne skal tilpasses sakens viktighet og organets kapasitet.

Digitalisering og dokumentasjonskrav 

I kapittel 2 er det også gitt regler om automatisering og digital kommunikasjon. Stadig mer av forvaltningens virksomhet digitaliseres. Dette kan legge til rette for at rettsriktige vedtak treffes på en effektiv måte, men det reiser også nye spørsmål. 

For å tilfredsstille personvernforordningens krav foreslår utvalgets flertall i § 11 å gi forskriftshjemmel til at forvaltningsorganer på bestemte saksområder kan treffe avgjørelser ved helautomatisert saksbehandling. Avgjørelser som er lite inngripende overfor den enkelte, kan treffes uten at det gis forskrift om det. Utvalgets mindretall foreslår en noe annen løsning.

Ved stadig større grad av automatisering blir det en økende risiko for at innholdet i beslutningssystemer skjules og unndrar seg kontroll. For å sikre åpenhet og etterrettelighet foreslår utvalget i § 12 at forvaltningsorganet skal dokumentere det rettslige innholdet i automatiserte beslutningssystemer. Slik informasjon skal gjøres offentlig tilgjengelig, hvis ikke annet følger av lov eller forskrift eller særlige hensyn taler mot det.

Utvalget har vurdert om borgerne skal ha rett og eventuelt plikt til å kommunisere digitalt med forvaltningen. Utvalget foreslår ingen slik rett eller plikt for borgeren, men i stedet en plikt fra forvaltningens side til å være tilgjengelig og legge til rette for at den enkelte kan ta kontakt på en «sikker og effektiv måte», se § 13. En slik kommunikasjonskanal vil i praksis ofte være digital, og det vil i så fall stilles visse kvalitetskrav til løsningen. Tanken er også at borgerne i stadig større grad vil velge digitale løsninger når de opplever dem som gode og brukervennlige.

Insert image here

TYKK BOK: Forvaltningslov-utredningen NOU 2019:5 er 805 sider lang.

Inhabilitet og taushetsplikt

Reglene om inhabilitet og taushetsplikt er av stor viktighet, både prinsipielt og praktisk. Reglene skal gjelde for all forvaltningsvirksomhet. Dette kommer forutsetningsvis til uttrykk i lovutkastet § 4 annet ledd, som fastsetter at det bare er reglene om inhabilitet og taushetsplikt som gjelder når forvaltningsorganet handler på privatrettslig grunnlag, for eksempel ved å inngå avtaler eller utøve eierrådighet. 

Flere inhabilitetsgrunner som uten videre leder til inhabilitet, og flere retningslinjer for helhetsvurderingen

Hovedgrepet i reglene om inhabilitet er videreført, slik at det fortsatt skal være et skille mellom inhabilitet som inntrer uten videre, og inhabilitet etter en bred vurdering. Utvalget fremmer likevel en del forslag som skal gjøre reglene lettere å forstå og anvende, som språklige forenklinger og en ny struktur.  

Terskelen for når inhabilitet skal inntre, skal i det store og hele være som i dag. En del av typetilfellene som har utkrystallisert seg i praksis, foreslås kodifisert. På enkelte punkter foreslås det også justeringer sammenlignet med hva som følger av dagens praksis. Dette skjer ved at flere av omstendighetene som i dag vurderes etter en bred helhetsvurdering, etter forslaget blir mer skarpt avgrensede regler som medfører inhabilitet uten videre. 

Listen over tilknytningsforhold som uten videre leder til inhabilitet, skilles ut til en egen bestemmelse i § 28. Blant endringsforslagene er at det uten videre skal lede til inhabilitet at en selv har vesentlig økonomisk interesse i sakens utfall. Samboerskap likestilles med ekteskap, og flere avsluttede relasjoner omfattes. Kretsen av slektskapsrelasjoner foreslås utvidet til slektning til og med fetter og kusine. Nært vennskap og uvennskap foreslås som inhabilitetsgrunn. I tillegg skal det uten videre medføre inhabilitet at en tidligere har truffet avgjørelse i en sak som nå behandles i klageinstansen, og det foreslås en generell karanteneperiode på ett år ved visse representasjonsforhold.

Blant endringsforslagene er at det uten videre skal lede til inhabilitet at en selv har vesentlig økonomisk interesse i sakens utfall. Samboerskap likestilles med ekteskap, og flere avsluttede relasjoner omfattes. Kretsen av slektskapsrelasjoner foreslås utvidet til slektning til og med fetter og kusine. 

Ikke alle tilknytningsforhold som bør lede til inhabilitet i en konkret sak, lar seg klart og presist avgrense. Utvalget foreslår å videreføre dagens regel om inhabilitet etter en bred helhetsvurdering i § 29. For å gi bedre brukerveiledning foreslår utvalget å lovfeste flere elementer i vurderingstemaet. I vurderingen skal det, som i dag, legges vekt på om avgjørelse i saken kan innebære særlig fordel eller ulempe for vedkommende eller noen som han eller hun har nær tilknytning til. I den forbindelse skal det legges vekt på a) hvor nær tilknytningen er, b) hva slags og hvor stor fordel eller ulempe det er, og c) hvor sannsynlig det er at fordelen eller ulempen vil inntre. Momentene er variabler for hvor intenst et tilknytningsforhold er. 

Utvalget foreslår at inhabilitetsreglene formelt også skal gjelde for medlemmer av regjeringen. Det skal likevel ikke uten videre lede til inhabilitet at et medlem i regjeringskollegiet har truffet avgjørelse i en sak som departementssjef, og senere skal klagebehandle saken i statsråd.

Nytt er også forslaget om at inhabilitetsvurderingen skal bygge på de faktiske forhold – det skal ikke ha betydning at en part har reist inhabilitetsinnsigelse. Det er også langt på vei rettstilstanden i dag – selv om ordlyden i gjeldende lov kan gi et annet inntrykk.

Enklere og mer presise regler om taushetsplikt?

Reglene om taushetsplikt er i all hovedsak foreslått videreført, men med store redaksjonelle og enkelte innholdsmessige endringer. 

Både utvalgets datainnsamling (den såkalte «forvaltningsundersøkelsen») og andre tidligere undersøkelser har avdekket at taushetspliktreglene oppleves som vanskelige å praktisere. Utvalgets klare mål var derfor å gjøre reglene enklere og mer presise enn i dag. Forhåpentligvis gir utvalgets forslag klarere svar på de viktigste spørsmålene som på dette området reiser seg: Hva innebærer taushetsplikt, hvem har taushetsplikt, og hvilke opplysninger er undergitt taushetsplikt?

Svarene på de to første spørsmålene er i bunn og grunn de samme som i dag. Svaret på det tredje og siste spørsmålet er derimot mer nyansert, og utvalget har lagt vekt på at loven skal gi vesentlig bedre veiledning enn dagens lov gjør. Dette kommer ikke uten innholdsmessige endringer, selv om de antakelig ikke er så store. 

Utvalget foreslår at forvaltningen fortsatt skal ha taushetsplikt vedrørende to hovedkategorier av opplysninger: For det første opplysninger om noens «personlige forhold», for det andre opplysninger om «drifts- eller forretningshemmeligheter».

Taushetspliktreglene oppleves som vanskelige å praktisere

Etter § 33 er opplysninger om noens personlige forhold undergitt taushetsplikt. Bestemmelsen definerer dette selv som «opplysninger om en person som det er vanlig å ville holde for seg selv». Ved å definere personlige forhold på denne måten, gir loven uttrykk for det som i praksis har utviklet seg til å bli det sentrale vurderingstemaet.

I tillegg er det i § 33 gitt en del eksempler på opplysninger som vanligvis – men ikke uten videre – regnes som personlige forhold. Dette er genetiske og andre sensitive biometriske opplysninger, opplysninger om helse, livssyn, politisk ståsted og seksuell legning. I den grad slike opplysninger likevel ikke er vanlig å ville holde for seg selv, vil de heller ikke være undergitt taushetsplikt. En slik helseopplysning kan for eksempel være at man har brukket en arm, eller at man er forkjølet. Dette er utvilsomt helseopplysninger, men om det er vanlig å ville holde dem for seg selv, er mindre sikkert.

Når det gjelder drifts- eller forretningshemmeligheter, er det i § 34 foreslått at det ikke lenger skal være et vilkår at opplysningene har «konkurransemessig betydning» for den opplysningen gjelder. Drifts- eller forretningshemmeligheter er i stedet definert som opplysninger om «drifts- eller forretningsmessige forhold som det er grunn til å verne om». En slik grunn kan være at opplysningene har konkurransemessig betydning, men dette vil etter utvalgets forslag ikke lenger være nødvendig

Utvalget har lagt til grunn at det skal være kurant å trekke på praksis og teori som knytter seg til annen lovgivning om forretningshemmeligheter. Eksempler på dette er tvisteloven § 22-10, markedsføringsloven § 28 og straffeloven § 207 og 208. Dermed legges det til rette for at «forretningshemmelighetsbegrepet» blir mer enhetlig, forhåpentligvis til fordel for regelanvendere og andre.

Utvalget gir også i § 34 en oversikt over opplysninger som vanligvis – men ikke uten videre – skal anses som drifts- eller forretningshemmeligheter. Det dreier seg om «forretningsstrategier», «forretningsideer» og «oppskrifter eller produksjonsmetoder». For at opplysningene skal være undergitt taushetsplikt, må det imidlertid være grunn til å verne om dem.

Større adgang til å dele taushetsbelagte opplysninger legger til rette for en smidig forvaltning i tråd med «once only»-prinsippet

Utvalget foreslår ingen omveltende endringer i reglene om hva taushetsplikten innebærer, hvem som har taushetsplikt, eller hvilke opplysninger som er undergitt taushetsplikt. Derimot ønsker utvalget å gjøre det vesentlig enklere for forvaltningsorganer å dele opplysninger som er undergitt taushetsplikt, sammenlignet med i dag.

Utvalget foreslår at opplysninger som er undergitt taushetsplikt, skal kunne deles mellom forvaltningsorganer på tvers av sentral-, regional- og lokalforvaltningen når slik deling er i avgiverorganets eller mottakerorganets interesse. Vilkåret er etter § 36 annet ledd bokstav c at deling er «nødvendig for å utføre de oppgaver som er lagt til avgiverorganet eller mottakerorganet». Forslaget legger til rette for at opplysninger som er gitt til ett forvaltningsorgan, kan gjenbrukes av andre forvaltningsorganer. Det gjelder etter ordlyden ingen formålsbegrensning, og det må heller ikke være noen saklig sammenheng mellom opprinnelig innhenting og gjenbruk av opplysningen. At opplysninger skal kunne gjenbrukes på denne måten, er et sentralt trekk ved det såkalte «once only»-prinsippet, som utvalget har lagt stor vekt på.

Deling internt i forvaltningsorganet skal for øvrig bare være begrenset av et saklighetskrav. Dette letter delingsreglene vesentlig sammenlignet med dagens regler som er spredt mellom fvl. §§ 13 a og 13 b. I tillegg er det meningen at de øvrige delingsreglene i §§ 13 a og 13 b skal videreføres.

Selv om opplysninger som er undergitt taushetsplikt skal kunne deles i større utstrekning enn i dag, kan opplysninger om noens personlige forhold ikke deles uten hensyn til den opplysningen gjelder – heller ikke der deling i og for seg er saklig begrunnet. Utvalget har i § 36 tredje ledd presisert at opplysninger om noens personlige forhold bare kan deles dersom det er «nødvendig og ikke utgjør et uforholdsmessig inngrep overfor den opplysningen gjelder». Fordi opplysninger om noens personlige forhold alltid også vil være en personopplysning etter personopplysningsloven og personvernforordningen, vil en slik begrensning i delingsadgangen ofte uansett følge av personvernregelverket. At begrensningen er synliggjort i forvaltningsloven, tjener imidlertid en viktig pedagogisk funksjon.

En tilsvarende begrensning for drifts- eller forretningshemmeligheter er ikke foreslått.

Saksforberedelsen i enkeltvedtakssaker endrer seg lite. Om varsling, utredningsplikt, begrunnelse av vedtak mv.

I lovutkastet kapittel 7 har utvalget foreslått en rekke detaljerte regler om saksforberedelsen i enkeltvedtakssaker. Dette er saker som presumptivt er av stor betydning og derfor fortjener særlig betryggende behandling. Nærmere bestemt er det i kapittel 7 foreslått regler om saksforberedelsen og avgjørelsen i enkeltvedtakssaker. Reglene svarer i bunn og grunn til dagens regler i fvl. kap. IV og V.

For alle praktiske formål er det tale om en videreføring av dagens regler. Det skal fortsatt gjelde en plikt til å forhåndsvarsle om vedtak, legge frem visse opplysninger for parten, utrede saken forsvarlig, og partene skal fortsatt har rett til innsyn i sakens dokumenter. Videre skal vedtaket som hovedregel fortsatt være skriftlig og begrunnes slik at partene forstår hvorfor saken fikk det utfallet den fikk. På flere punkter har utvalget gått inn for mindre endringer som skal bidra til å skape forutsigbarhet for parten. I tillegg skal redaksjonelle, herunder språklige, endringer gjøre de sentrale aspektene ved saksbehandlingsreglene mer synlige. 

Noen endringsforslag fortjener særskilt oppmerksomhet. Utvalget har for eksempel foreslått at det skal fremgå av loven at utredningsplikten innebærer en plikt til å klarlegge allmenne og private interesser som berøres, samt alternative løsninger, jf. § 44. Det er altså ikke bare partens interesser som skal klarlegges.

Videre er det foreslått at reglene om partenes rett til innsyn skal flyttes over i offentleglova, som utvalget samtidig foreslår å gi korttittelen «innsynslova» for bedre å illustrere lovens praktiske funksjon. Partene skal imidlertid, som i dag, ha en utvidet rett til innsyn i taushetsbelagte opplysninger sammenlignet med allmennheten, så noen store praktiske endringer i partsinnsynsretten er ikke foreslått. 

Utredningsplikten innebærer en plikt til å klarlegge allmenne og private interesser som berøres.

Reglene om partenes rett til innsyn skal flyttes over i offentleglova, som utvalget samtidig foreslår å gi korttittelen «innsynslova»

Klagereglene er stort sett uendret, men hva skjer med statlig overprøving av kommunale vedtak?

Klagereglene er i det vesentlige foreslått videreført. Utvalget har imidlertid delt seg i flere fraksjoner når det gjelder omfanget av statlig overprøving av kommunale vedtak. I dag følger det av fvl. § 34 annet ledd tredje punktum at statlige organer som er klageinstans for vedtak truffet av en kommune eller fylkeskommune, skal legge «stor vekt» på hensynet til det kommunale selvstyret ved prøving av forvaltningsskjønnet. Før loven ble endret i 2017, het det at det statlige organet skulle legge «vekt» på hensynet til det kommunale selvstyret. 

Utvalgets flertall foreslår i § 60 tredje ledd at statlige klageinstanser som behandler kommunale vedtak, bare skal kunne endre kommunens forvaltningsskjønn «hvis nasjonale eller vesentlige regionale hensyn taler for det, eller vedtaket er klart urimelig for en part». Forslaget bygger på plan- og bygningsloven § 5-4 første ledd, og meningen er å gi mer harmoniserte klageregler for statlige organer som er klageinstans for kommunale vedtak.

Et mindretall på to medlemmer foreslår at man går tilbake til den gamle varianten, slik at statlige organer skal legge «vekt» på hensynet til det kommunale selvstyret. Et annet mindretall foreslår å beholde dagens løsning, mens et siste mindretall foreslår at statlige organer bare skal drive såkalt lovlighetskontroll med kommunale vedtak.

Overordnet organ skal ikke lenger kunne omgjøre vedtak uten videre innen korte frister

Omgjøringsreglene er som klagereglene i det vesentlige foreslått videreført. Utvalgets flertall har imidlertid gått inn for å sløyfe dagens generelle adgang til å omgjøre underinstansens vedtak dersom «hensynet til andre privatpersoner eller offentlige interesser tilsier det», jf. fvl. § 35 tredje ledd. Dette innebærer at overordnede organer ikke lenger vil ha en større adgang til å omgjøre vedtak enn vedtaksorganet selv har.

Som ellers har utvalget gjort store redaksjonelle endringer, og for omgjøringsreglene innebærer dette blant annet at dagens henvisning til «alminnelige forvaltningsrettslige regler» i fvl. § 35 femte ledd i stedet er forklart nærmere i lovteksten, jf. § 62 første ledd bokstav d.

Hvem bør bære kostnadene ved feil?

Utvalget er delt i spørsmålet om forvaltningsloven bør inneholde en regel om dekning av sakskostnader som parter eller andre har pådratt seg i forbindelse med å få endret et vedtak. Utvalgets flertall foreslår at den nye forvaltningsloven ikke skal ha en særskilt sakskostnadsregel, og viser til at de andre nordiske landene heller ikke har en regel om dekning av sakskostnader i forvaltningsprosessen. Flertallets løsning kan eventuelt kombineres med sakskostnadsregler i særlovgivningen. For øvrig vil det bli særlig viktig at forvaltningsorganene tar ansvar og retter opp feil når de gjøres oppmerksomme på dem.

Utvalgets mindretall foreslår å opprettholde en viss adgang til dekning av sakskostnader, men med forskjellige begrensninger for å avbøte at dagens regel kan være administrativt ressurskrevende å anvende. Det største mindretallet foreslår en regel om dekning av nødvendige kostnader der klageinstansen endrer et vedtak til gunst for parten på grunn av feil ved det, så langt feilen ikke skyldes partens eget forhold. Kravet skal avgjøres av klageinstansen og dekkes av underinstansen, og kan ikke påklages. Advokatkostnader skal begrenses til offentlige salærsatser. Det minste mindretallet foreslår at regelen skal gjelde også der underinstansen endrer vedtaket etter klage, at all oppheving hos klageinstansen kvalifiserer til kostnadsdekning, og at dekning av advokatkostnader ikke skal begrenses til offentlige salærsatser.

Insert image here

DISSENSER: Utvalget tok dissens i forslagene om helautomatisert saksbehandling, statlig overprøving av kommunale vedtak, omgjøring av underinstansers vedtak og kostnadsdekning ved saksbehandlingsfeil. Illustrasjonsfoto: Istockphoto

Flere nye lovbestemmelser av materiell karakter: Myndighetsmisbruk, vilkårslæren og ugyldighet

Det vi til nå har vært innom, knytter seg – med noen unntak – mer eller mindre direkte til saksbehandling frem mot en endelig realitetsavgjørelse. Som nevnt flere ganger, gir imidlertid utvalgets lovforslag en mer fullstendig regulering av forvaltningsvirksomheten. Særlig viktig i så måte er materielle regler, dvs. regler som sier noe om innholdet av forvaltningens avgjørelser. Reglene om omgjøring er et eksempel på at slike regler også finnes i dag, men utvalget har foreslått flere andre. 

For det første foreslår utvalget at loven skal sette visse overordnede rammer for hvilket innhold enkeltvedtak kan ha – altså generelle grenser for hva slike avgjørelser kan gå ut på. I lovutkastet kapittel 6 er det fastsatt to slike regler:

I § 40 har utvalget foreslått å lovfeste den såkalte myndighetsmisbrukslæren

«Forvaltningsorganet skal ikke legge vekt på utenforliggende hensyn. Forvaltningsskjønnet skal ikke være vilkårlig eller innebære usaklig forskjellsbehandling.»

I § 41 har utvalget foreslått å lovfeste adgangen til å knytte vilkår til enkeltvedtak:

«I vedtak om tildeling av tillatelser eller andre goder som parten ikke har krav på, kan forvaltningsorganet sette vilkår. Vilkårene må ha saklig sammenheng med tildelingen og kan ikke være uforholdsmessig tyngende.»

I § 41 har utvalget foreslått å lovfeste adgangen til å knytte vilkår til enkeltvedtak

For det andre har utvalget i § 74 foreslått å lovfeste en ugyldighetsregel. Gjeldende forvaltningslov § 41 fastsetter som kjent at et vedtak er gyldig selv om det er begått saksbehandlingsfeil, hvis det er grunn til å regne med at feilen ikke kan ha virket bestemmende på vedtakets innhold. Forvaltningsloven § 41 er altså en gyldighetsregel. Når et vedtak er ugyldig, gir dagens lov ikke svar på. I stedet er det den ulovfestede ugyldighetslæren som regulerer dette. 

Selv om ugyldighetslæren med rette kan oppfattes som mangefasettert og vanskelig å håndtere, har utvalget på mange måter skåret gjennom og foreslått én generell paragraf som skal regulere ugyldighetsspørsmålene. Paragrafen lyder slik:

«Et enkeltvedtak som mangler nødvendig lovhjemmel, er ugyldig. Dette innebærer blant annet at det ikke får virkning etter sitt eget innhold. I helt særlige tilfeller kan vedtaket likevel bli opprettholdt av hensyn til en part som i god tro har innrettet seg etter det.

«Et enkeltvedtak som mangler nødvendig lovhjemmel, er ugyldig.

Dersom andre feil kan ha påvirket vedtakets innhold, kan avgjørelsen bli ugyldig. Ved vurderingen skal det blant annet legges vekt på hva slags feil som er begått, hvor grov feilen er, og om ugyldighet er til gunst eller til skade for parten.»

Denne ugyldighetsparagrafen gir mer eller mindre klare svar på betydningen av ulike feil som er begått. Manglende hjemmel innebærer, som den store hovedregel, at vedtaket er ugyldig. Andre feil som kan ha påvirket vedtakets innhold, kan føre til at vedtaket blir ugyldig. Dette beror imidlertid på en konkret vurdering, og paragrafen angir hva som skal vektlegges i en slik vurdering. Bestemmelsen er på dette punktet ikke uttømmende. Dessuten innebærer forslaget en lovfesting av en snever, men prinsipielt sett viktig, unntaksregel: Et vedtak som mangler hjemmel, kan i helt særlige tilfeller bli opprettholdt av hensyn til en part som i god tro har innrettet seg etter det.

En slik lovfesting av misbrukslæren, vilkårslæren og ugyldighetslæren vil sørge for at forvaltningsloven gir svar på spørsmål av stor praktisk og prinsipiell interesse. For alle som til daglig jobber med forvaltningsrett, er dette en stor fordel.

Lovfesting av regler om delegering, nemnder og uavhengighet

Utvalget foreslår å lovfeste en rekke hovedregler om delegering av offentlig myndighet, saksbehandlingen i nemnder og den organisatoriske tilknytningen til uavhengige statsforvaltningsorganer. 

Lovfestingen av regler om delegering i kapittel 3 skal tilrettelegge for ryddigere delegeringsprosesser og et mer oversiktlig myndighetskart. I dag er reglene ulovfestede, og det er en del usikkerhet knyttet til hvor grensen går for hva som er tillatt. 

Forslaget innebærer at regjeringen og departementene kan delegere til sine underordnede organer i forvaltningshierarkiet. Direktorater og organer i statsforvaltningen under departementsnivå kan delegere myndighet til underordnede organer når de har fått særskilt adgang til det, eller det skjer for å utfylle et vedtak som det delegerende organet treffer. Delegering fra statsforvaltningen til kommuner, fylkeskommuner, private og lovfestede uavhengige organer skal derimot bare kunne skje i medhold av lov. Utvalget foreslår også at det treffes tiltak for å sikre oversikt over og tilgang til delegeringsvedtak. Dette vil være en praktisk viktig endring fra situasjonen slik den er i dag, der det kan være vanskelig å få oversikt over hvilken myndighet som er delegert hvor.

Utvalget foreslår å lovfeste en rekke hovedregler om delegering av offentlig myndighet, saksbehandlingen i nemnder og den organisatoriske tilknytningen til uavhengige statsforvaltningsorganer. 

Utvalgets forslag presiserer at et forvaltningsorgan som delegerer myndighet, kan gi instrukser om hvordan den delegerte myndigheten skal utøves. En beslutning om delegering kan også trekkes tilbake når som helst.

Utvalget drøfter i tillegg spørsmål knyttet til bruk av private aktører i saksforberedelsen, som for eksempel sakkyndige og konsulenter. Det skal etter forslaget være adgang til å sette ut saksforberedelsen, men forvaltningsorganet skal ha plikt til å foreta en selvstendig vurdering av saken før vedtak treffes

I kapittel 10 foreslår utvalget å lovfeste en felles regulering av grunnleggende saksbehandlingsregler for statlige nemnder som utøver offentlig myndighet. Nemnder er kollegiale organer som normalt treffer avgjørelser i møter. I dag inneholder forvaltningsloven bare noen få særregler for nemnder, og resten er overlatt til særlovgivningen, nemndenes opprettelsesgrunnlag og ulovfestet rett. I praksis er det et mangfold av ulike løsninger, som ikke nødvendigvis samsvarer med like stort mangfold i behov. Lovfestingen av hovedregler skal bidra til å skape forutsigbarhet om hva som gjelder når det ikke foreligger særregulering, og kan bidra til større regelensformighet i fremtiden.

Utvalgets forslag er i hovedtrekk at: 

  • medlemmer oppnevnes med en oppnevningsperiode på 4 år, med adgang til én gjenoppnevning
  • oppnevningsmyndigheten utpeker leder og eventuelt nestleder
  • oppnevningsmyndigheten kan løse et medlem fra vervet hvis
    • medlemmet ber om det av personlige grunner
    • medlemmet grovt har krenket plikter som følger med vervet
    • hvis det i særlige tilfeller er nødvendig for at nemnda skal fungere
  • nemnda kan delegere myndighet til lederen, ett eller flere medlemmer eller sekretariatet bare når det er bestemt i lov eller forskrift eller av oppnevningsmyndigheten
  • nemndas vedtak treffes i møte, men med en nærmere bestemt adgang til vedtak ved sirkulasjon
  • nemndsmedlemmene har stemmeplikt
  • mer enn halvparten må avgi stemme for at nemnda skal være vedtaksfør
  • det skal gjelde krav om flertall ved stemmegivning, ved alminnelig flertall av avgitte stemmer
  • nemndas vedtak skal opplyse om eventuell dissens.

I tillegg drøfter utvalget hvilke særregler som skal gjelde for utforming av begrunnelse og ved avgjørelse av inhabilitet.

Uavhengige statsforvaltningsorganer reiser særlige spørsmål fordi de har en organisatorisk tilknytning som avviker fra hovedregelen. For tiden finnes det omtrent 100 organer som er mer eller mindre uavhengige. Samtidig er det ingen generelle regler om hva slik uavhengighet egentlig innebærer. Organene kan være uavhengige i ett henseende, men ikke i et annet. Difi har flere ganger vist til at det er behov for bevisst overveielse og klargjøring.

Utvalget legger til grunn at et organ er uavhengig særlig når det er unndratt andre organers instruksjons- og organisasjonsmyndighet. I utredningen drøfter utvalget bruken av uavhengige organer i statsforvaltningen og trekker opp retningslinjer for organiseringen og fremtidig etablering av slike organer. Utvalget gir anbefalinger for hvilke typer organer som bør ha en uavhengig stilling, samt en «sjekkliste» for hva oppnevningsmyndigheten bør avklare når et nytt, uavhengig organ opprettes. 

For tiden finnes det omtrent 100 organer som er mer eller mindre uavhengige. Samtidig er det ingen generelle regler om hva slik uavhengighet egentlig innebærer.

I § 72 foreslår utvalget en bestemmelse om hva det betyr at et organ i statsforvaltningen er uavhengig, dersom annet ikke er særregulert. Forslaget går ut på at statsforvaltningsorganer som etter loven er uavhengige, ikke skal kunne instrueres av andre organer generelt eller i den enkelte sak om saksbehandlingen eller innholdet i avgjørelsen. I § 73 foreslås det at særskilte klagenemnder som er opprettet i eller i medhold av lov, ikke skal kunne instrueres i den enkelte sak uten hjemmel i lov. I tillegg skal særskilte klagenemnder ikke kunne gi instruks til underinstansen eller omgjøre underinstansens vedtak uten at det er klaget.

Noen dissenser

Hjemmel for helautomatisering: Utvalgets flertall foreslår at forvaltningsorganer på bestemte saksområder kan treffe avgjørelser ved helautomatisert saksbehandling når det er fastsatt i forskrift. Avgjørelser som er lite inngripende for den enkelte, kan treffes ved helautomatisert behandling uten hjemmel i forskrift. Utvalgets mindretall foreslår annen løsning.

Statlig overprøving av kommunale vedtak: Utvalgets flertall foreslår at statlige klageinstanser som behandler kommunale vedtak, bare skal kunne endre kommunens forvaltningsskjønn «hvis nasjonale eller vesentlige regionale hensyn taler for det. Et mindretall foreslår den gamle varianten, slik at statlige organer skal legge «vekt» på hensynet til det kommunale selvstyret. Et annet mindretall forslår å beholde dagens løsning, mens et siste mindretall foreslår kun lovlighetskontroll med kommunale vedtak.

Omgjøring: Utvalgets flertall har gått inn for å sløyfe dagens generelle adgang til å omgjøre underinstansens vedtak dersom «hensynet til andre privatpersoner eller offentlige interesser tilsier det». 

Sakskostnader: Utvalgets flertall foreslår at loven ikke skal ha en sakskostnadsregel. To mindretall foreslår å opprettholde en viss adgang til dekning av sakskostnader, men på forskjellige vilkår.

Kunngjøring av delegeringsbeslutninger: Et mindretall forslår en regel om at visse beslutninger om å delegere offentlig myndighet, skal kunngjøres i Norsk Lovtidend.

Høringssvar på lovforslaget kan du lese fortløpende her.

Les flere ekspertkommentarer på Juridika Innsikt

Kommentarer om nytt i nye lover:

Kommentarer til viktige Høyesterettsdommer:

Oppdateringer på rettsområder: