Kommentar til Høyesteretts dom i Frøybas-saken

Med Frøybas-dommen slår Høyesterett enstemmig fast at staten ikke har objektivt ansvar for uhjemlet myndighetsutøvelse med mindre «særlige hensyn» gjør seg gjeldende. Dermed avslutter retten en debatt som har pågått helt siden 1800-tallet.

Morgenstierne hevdet at ansvaret var objektivt, men synspunktet fikk ikke gjennomslag i rettspraksis. I rettslitteraturen fortsatte debatten og har pågått til våre dager.

Det er ikke ofte en rettsavgjørelse setter punktum for en diskusjon som har pågått gjennom tre århundrer. Høyesteretts dom i Frøybas-saken, HR-2019-2396-A, setter et slikt punktum. Stridstemaet har vært om staten har objektivt erstatningsansvar for uhjemlet myndighetsutøvelse, eller om ansvar forutsetter uaktsomhet. Debatten begynte med den senere jusprofessor Bredo Henrik von Munthe af Morgenstiernes doktoravhandling fra 1887, Om Erstatningsansvar for andres handlinger. Særlig om Statsansvar for Embedshandlinger.

I Frøybas-dommen slår Høyesterett enstemmig fast at staten ikke har objektivt ansvar for uhjemlet myndighetsutøvelse, med mindre «særlige hensyn» gjør seg gjeldende.

Morgenstierne hevdet at ansvaret var objektivt, men synspunktet fikk ikke gjennomslag i rettspraksis. I rettslitteraturen fortsatte debatten og har pågått til våre dager. I Frøybas-dommen slår Høyesterett enstemmig fast at staten ikke har objektivt ansvar for uhjemlet myndighetsutøvelse med mindre «særlige hensyn» gjør seg gjeldende.

Bakgrunnen for saken i Høyesterett – Fiskeridirektoratets vedtak

Bakgrunnen for saken var at Fiskeridirektoratet i 2011 omgjorde et vedtak om deltakeradgang i fiske etter torsk, hyse og sei nord for 62 grader nord. Omgjøringsvedtaket ble opprettholdt av Fiskeri- og kystdepartementet, nå Nærings- og fiskeridepartementet. Oslo tingrett fant at vedtaket om omgjøring var gyldig, men Borgarting lagmannsrett kom til motsatt resultat i LB-2015-66678. Etter at lagmannsrettens dom var blitt rettskraftig, reiste Frøybas sak mot staten med krav om erstatning for tap som følge av det ugyldige forvaltningsvedtaket.

Den omtvistede deltakeradgangen var knyttet til fartøyet MS Tilje, som var hjemmehørende i Nordland. I 2010 ble fartøyet kjøpt av selskapet Bjørnø AS, hvor Tomas Bjørnø eide 51 % av aksjene. Deltakeradgang følger ikke uten videre med et fartøy ved salg. Kjøperen må søke Fiskeridirektoratet om å få deltakeradgang. Slike søknader blir vanligvis innvilget, men for fiske etter torsk, hyse og sei stilles krav om at kjøperen i minst 12 måneder forut for kjøpet har vært bosatt i samme fylke som selgeren. Hvis kjøperen er et foretak, regnes den som direkte eller indirekte har en eierandel i fartøyet på mer enn 50 %, som eier. Formålet med den såkalte fylkesbindingen er å opprettholde den relative fordelingen av torskefartøyene mellom fylkene.

Ved avgjørelsen av om bostedskravet er oppfylt, er de reelle forholdene avgjørende, ikke registreringen i fiskermanntallet eller Folkeregisteret. Tomas Bjørnø kom opprinnelig fra Bremanger i Sogn og Fjordane, men meldte flytting til Myre i Nordland i 2008. Kort tid etter at han hadde kjøpt MS Tilje og fått deltakeradgang, meldte han flytting tilbake til Sogn og Fjordane. I den tiden han var registrert som bosatt i Nordland og ikke var ute på fiske, bodde han på en hybel tilhørende fiskemottaket som han leverte fangst til.

Det springende punktet i vurderingen av omgjøringsvedtakets gyldighet, var om Bjørnø reelt var bosatt i Nordland de siste 12 månedene forut for kjøpet. Etter dagjeldende folkeregisterforskrift § 5-4 var det avgjørende hvor han i perioden hadde sin «bostedsmessige tilknytning». Lagmannsretten foretok en inngående prøving av dette spørsmålet basert på et omfattende bevismateriale, og kom etter en «samlet vurdering, dog under noe tvil, … til at Tomas Bjørnø hadde tilstrekkelig bostedsmessig tilknytning til å melde flytting til Myre» i 2008, og at han ikke hadde plikt til å melde flytting fra Myre på et tidligere tidspunkt enn han faktisk gjorde.

Ulovfestet objektivt ansvar for uhjemlet myndighetsutøvelse

Har staten et generelt, ulovfestet objektivt ansvar for uhjemlet myndighetsutøvelse?

Det har vært hevdet at Vangen-dommen ikke kan anses avgjørende for statens ansvar. (...) Etter Frøybas-dommen er det ikke lenger rom for å sette spørsmålstegn ved dette. Det slås fast at heller ikke staten har et generelt objektivt ansvar for ulovhjemlet myndighetsutøvelse.

Hovedspørsmålet i Høyesterett var om staten har et generelt, ulovfestet objektivt ansvar for skade som skyldes uhjemlet myndighetsutøvelse. Spørsmålet om kommuner har et slikt ansvar ble besvart benektende ved dommen i Rt. 2010 s. 291 (Vangen). Førstvoterende uttalte her at det «ikke gjelder noen generell regel om objektivt ansvar for ulovhjemlet myndighetsutøvelse», heller ikke hvor myndighetene har feiltolket en hjemmelslov: «Da borgerne i tilfeller hvor tolkningen av hjemmelsloven byr på forstandig tvil, sjelden vil ha hatt et beskyttelsesverdig grunnlag for å innrette seg på en bestemt tolking, fremstår det etter min mening som den best balanserte løsning å la det offentliges ansvar for feiltolking av hjemmelslov som hovedregel bli regulert av det alminnelige arbeidsgiveransvar» (avsnittene 33 og 34). Det har vært hevdet at Vangen-dommen ikke kan anses avgjørende for statens ansvar. Men premissene er generelt formulert, og argumentene mot et generelt objektivt ansvar har bærekraft også for statlig myndighetsutøvelse. Etter Frøybas-dommen er det ikke lenger rom for å sette spørsmålstegn ved dette. Det slås fast at heller ikke staten har et generelt objektivt ansvar for ulovhjemlet myndighetsutøvelse. Den klare hovedregelen er at ansvar må baseres på arbeidsgiveransvaret etter skadeserstatningsloven § 2-1

Objektivt ansvar i særlige tilfelle

Det neste spørsmålet Høyesterett måtte ta stilling til, var om det her gjør seg gjeldende «særlige hensyn» som tilsier at det oppstilles et partikulært objektivt ansvar i dette tilfellet. Høyesterett har i noen saker bygd på at objektivt ansvar kan pålegges for vedtak som er særlig inngripende, eller hvor det for øvrig gjør seg gjeldende særlige hensyn som tilsier at borgerne bør ha et styrket erstatningsrettslig vern. I Rt. 1987 s. 1495 (Reitgjerdet) ble et objektivt ansvar begrunnet med at tvangsinngrep i det psykiske helsevernet er «særdeles vidtgående inngrep i den enkeltes mest vesentlige rettsgoder».

I Rt. 2005 s. 416 (advokatbevilling) ble det lagt vekt på at den ugyldige avgjørelsen fratok advokaten «hans mulighet for å utøve sitt yrke», og at avslaget «hadde et pønalt preg». Samtidig presiserte førstvoterende i den saken at det var «unødvendig å ta et generelt standpunkt til vilkårene for ansvar i tilfeller der et statlig organ har grepet feil i forståelsen av de reglene organet forvalter, med den konsekvens at det er truffet et ugyldig vedtak» (avsnitt 65). Objektivt ansvar ble også statuert i HR-2018-1958-A (reservasjonsrett), som gjaldt uhjemlet oppsigelse av en fastlegeavtale, begrunnet med at legen av samvittighetsgrunner ikke ønsket å sette inn spiral som prevensjonsmiddel. Her ble det pekt på at forholdet mellom kommunen og legen hadde et «kontraktsrettslig preg», hvor utgangspunktet er objektivt ansvar for rettsvillfarelse, og at det samtidig var elementer av «offentlig myndighetsutøvelse». Oppsigelsen var inngripende – den begrenset legens mulighet til yrkesutøvelse – og ordlyden i oppsigelsen hadde et «pønalt preg». «Kombinert med hovedsynspunktet om at kommunens oppsigelse skjedde i et kontraktsforhold hvor partene har risikoen for egen rettsvillfarelse, finner jeg det ubetenkelig å fastslå objektivt ansvar i dette spesielle tilfellet», uttalte førstvoterende (avsnitt 99).

I Frøybas-saken var deltakeradgangen en viktig premiss for kjøpet av MS Tilje. Førstvoterende pekte på at kjøpet var gjort betinget av tillatelsen, og at en vesentlig del av verdien var knyttet til denne. Dette pekte i retning av et objektivt ansvar. På den andre siden er utøving av fiske ikke en rettighet, og innrettelseshensynet har derfor «begrenset vekt på dette området» (avsnitt 63). Videre taler hensynet til effektiv fiskeriforvaltning mot et objektivt ansvar. Et objektivt ansvar kan medføre at myndighetene blir for tilbakeholdne med å gripe inn mot «omgåelser og proforma-arrangementer» (avsnitt 64). Etter en samlet vurdering kunne det ikke anses berettiget å statuere et objektivt ansvar for omgjøringsvedtaket i dette tilfellet.

Arbeidsgivers ansvar for skader voldt av arbeidstakere

Etter skadeserstatningsloven § 2-1 første ledd svarer en arbeidsgiver for skader som «voldes forsettlig eller uaktsomt under arbeidstakers utføring av arbeid eller verv for arbeidsgiveren». Aktsomhetsnormen er vanligvis streng der det offentlige har tolket eller anvendt hjemmelsloven feil. Et vedtak kan imidlertid anses som forsvarlig, selv om det beror på feil rettsanvendelse. Det offentlige har ikke et like strengt ansvar for rettsvillfarelse som private.

I Frøybas-saken heftet det ingen feil ved myndighetenes lovtolkning. Det var i den konkrete rettsanvendelsen – den skjønnsmessige vurderingen av Tomas Bjørnøs «bostedsmessige tilknytning» – at lagmannsretten kom til et annet resultat enn direktoratet, departementet og tingretten. Når lagmannsretten ga uttrykk for tvil, og konklusjonen var påvirket av supplerende bevisføring som kastet ytterligere lys over faktum på vedtakstidspunktet, synes det som om man her har stått overfor et utpreget grensetilfelle, som skulle subsumeres under et skjønnspreget kriterium. I et slikt tilfelle kan forvaltningens feil lettere bedømmes som unnskyldelig enn når man står overfor feil lovtolkning. I tråd med dette påpeker førstvoterende at det offentlige må innrømmes «et visst spillerom for feilvurderinger ved rettsanvendelsesskjønnet». Man må ta hensyn til at et «skjønnsmessig vurderingstema gir rom for meningsforskjeller» (avsnitt 71). I dette tilfellet kunne myndighetsutøvelsen ikke sies å ha vært uaktsom.

Konsekvenser av Frøybas-dommen

Det finnes en rekke dommer – også fra Høyesterett – om erstatningsansvar for uhjemlet myndighetsutøvelse.

Dommen slår utvetydig fast at statens ansvar for uhjemlet myndighetsutøvelse i alminnelighet er betinget av utvist uaktsomhet. Når spørsmålet ikke er blitt avklart tidligere, skyldes det ikke at problemstillingen er upraktisk. Det finnes en rekke dommer – også fra Høyesterett – om erstatningsansvar for uhjemlet myndighetsutøvelse. Men som Jan Fridthjof Bernt påpekte i 1980, er det «vanskelig å komme bort fra at disse dommene spriker ganske markant. Det er også vanskelig å få øye på noen klar utviklingstendens i dem». En grundig analyse av denne uklare materien fikk man med Viggo Hagstrøms avhandling, Offentligrettslig erstatningsansvar, som utkom i 1987. Hagstrøm påviste at domsmaterialet ikke ga grunnlag for å statuere et objektivt ansvar, og han mente at det også ville være lite å vinne ved å gå over til et slikt ansvar. Han innrømmet at det riktignok med en viss rett kan hevdes å «være rimelig at det offentlige har risikoen for sin rettsoppfatning. Men det er et spørsmål om ikke et slikt syn bygger på forestillinger om at det offentliges virksomhet skjer i egen interesse, mens den i virkeligheten er så mangeartet og skal fremme så forskjellige formål at oppfatningen virker ensidig. Et ubetinget ansvar for rettsvillfarelse kan på den annen side føre til at det utvises for stor tilbakeholdenhet, slik at viktige interesser blir skadelidende.»

Man bør være forsiktig med å oppstille strengere ansvarsregler i nasjonal rett enn dem som følger av EØS-avtalen ved brudd på EØS-retten.

Et ytterligere argument mot et generelt objektivt ansvar er kommet til etter at Hagstrøm skrev dette: I våre dager er mange forvaltningsavgjørelser fattet på EØS-rettslig grunnlag, og reglene kan være vanskelige både å tolke og å anvende. Det er ofte ikke lett å forutsi hvordan EU-domstolen eller EFTA-domstolen vil tolke en uklar regel, eller hvor stor skjønnsmargin de overlater til nasjonale myndigheter. Skulle man med våre dagers komplekse rettskildebilde pålegge et rent objektivt erstatningsansvar, kunne det få uoverskuelige og vidtrekkende konsekvenser. Og det er ikke et alternativ å operere med en lempeligere ansvarsregel for forvaltningsvedtak som er i strid med EØS-retten, enn for vedtak uten en EØS-dimensjon. Etter det EØS-rettslige ekvivalensprinsippet kan reglene om det offentliges ansvar for brudd på EØS-retten ikke være mindre gunstige for borgerne enn ansvaret etter intern rett i sammenlignbare situasjoner. Dette tilsier at man bør være forsiktig med å oppstille strengere ansvarsregler i nasjonal rett enn dem som følger av EØS-avtalen ved brudd på EØS-retten.

Objektivt ansvar på visse områder

Dermed er det ikke sagt at det ikke på enkelte områder kan være ønskelig med et rent objektivt ansvar. Også dette ble fremhevet av Viggo Hagstrøm:

«Det forekommer forvaltningsområder der det treffes vedtak som har vidtgående betydning for den enkelte, samtidig som de rettslige kriterier er så vage at det lett kan oppstå ugyldighet. ... For slike og lignende tilfelle mener jeg at det er behov for den utvidede beskyttelse som et objektivt ansvar innebærer, og at dette også må kunne la seg hevde de lege lata ...» (Hagstrøm, op.cit. s. 108–10)

Det karakteristiske for særlig inngripende vedtak er som regel at de griper inn i rettigheter for den enkelte borger. Det kan være personlige rettigheter, som retten til frihet og integritet, eller økonomiske rettigheter, som retten til eiendom. I Frøybas-saken hadde det ikke funnet sted et slikt inngrep. Et sentralt ledd i begrunnelsen for ikke å oppstille et objektivt ansvar, var at den aktuelle hjemmelsloven ikke gir borgerne rett til utøving av fiske. Dommen åpner riktignok for at også en innrettelse som ikke bygger på en lovfestet rett, etter omstendighetene kan nyte godt av det styrkede vernet som ligger i et objektivt ansvar. Gode grunner taler imidlertid for at slike tilfelle, hvor ingen lovfestet rettighet er krenket, som den klare hovedregel bedømmes etter den mer fleksible regelen om arbeidsgiveransvar.

Ikke svakt vern for borgerne

En avvisning av et objektivt ansvar i et gitt tilfelle er ikke ensbetydende med et svakt vern for borgerne

Det er grunn til å understreke at en avvisning av et objektivt ansvar i et gitt tilfelle ikke er ensbetydende med et svakt vern for borgerne. Skadeserstatningsloven § 2-1 krever uttrykkelig at det tas hensyn til «de krav skadelidte med rimelighet kan stille til virksomheten eller tjenesten». Og når skaden skyldes feil rettsanvendelse, er ansvaret som nevnt «strengt». Frøybas-dommen gir på dette punktet begrenset veiledning for den konkrete ansvarsvurderingen i andre saker. Det er imidlertid grunn til å merke seg at avgjørelsen gjaldt et «skjønnsmessig og sammensatt vurderingstema» (avsnitt 71). Når forvaltningen er pålagt å treffe avgjørelser som forutsetter skjønnsutøvelse, skal det en del til før avgjørelsen karakteriseres som uaktsom. Førstvoterende påpeker riktignok at dette synspunktet ikke står «like sterkt når vedtaks- eller klagemyndigheten – som her – selv har utarbeidet reglene og kunne ha laget mer presise regler» (avsnitt 72). Her må man imidlertid ta i betraktning at regler som forutsetter skjønnsutøvelse, ikke behøver å være et resultat av slett lovhåndverk. De kan være politisk ønsket, og de kan være nødvendige for hensiktsmessig regulering av et gitt område. Selv om reglene kunne vært mer presise, bør man derfor normalt vurdere myndighetsutøvelsen på grunnlag av den regelen som er gitt, og ikke på bakgrunn av en annen regel som kunne vært gitt.

Forholdet til det EØS-rettslige ansvaret

Skillet mellom regler som åpner for skjønn, og de som ikke gjør det, står også sentralt i det EØS-rettslige ansvaret. Når medlemsstatene har «et stærkt begrænset eller intet skøn», er det som hovedregel tilstrekkelig å påvise et regelbrudd, jf. sak C-5/94, Hedley Lomas (premiss 28). I saker hvor fellesskapsretten åpner for skjønn, må det foretas en helhetsvurdering av om regelbruddet er tilstrekkelig kvalifisert, jf. sak C-127/95, Norbrook (premiss 109). Den konkrete avgjørelsen av om det foreligger en tilstrekkelig kvalifisert overtredelse, er overlatt til nasjonale domstoler.

Tiden vil vise om det offentliges erstatningsansvar for uhjemlet myndighetsutøvelse etter skadeserstatningsloven § 2-1 harmoniseres med det EØS-rettslige ansvaret.

I saker som har en EØS-dimensjon, må norske domstoler i dag prøve ansvarsspørsmålet etter både nasjonal erstatningsrett og EØS-retten. Tiden vil vise om det offentliges erstatningsansvar for uhjemlet myndighetsutøvelse etter skadeserstatningsloven § 2-1 harmoniseres med det EØS-rettslige ansvaret, slik at norske domstoler kan praktisere én enhetlig ansvarsnorm, uavhengig av om saken har en EØS-dimensjon eller ikke.

Følg rettskildenes gang på Juridika Innsikt !

Følg oss på Twitter, Facebook og LinkedIn.

Les også

Nytt i viktige høyesterettsdommer

• Arbeidsrett: Tarjei Thorkildsens kommentar til Telenor-dommen

• Barnevern: Trude Hauglis kommentar om dom om barns beste vs rett til å bli hørt

• Arverett: Katrine Fredwall om fremtidsfullmakter og skifterett

• Strafferett : Ragna Aarlies kommentar om DNA-register-dommen

• Tvisteprosess: Christian Reuschs kommentar til E-bevis-dommen

• Arbeidsrett: Jan Fougners kommentar til Hurtigruten-saken

• Arverett: Torstein Frantzens kommentar til dom om ugjenkallelighet av testament

Aktuelle tekster

• Karl Harald Søvigs kommentar til høstens barnevernssaker mot Norge

• Vår oppsummering av Lovåret 2019 - Alle dommer og lovendringer du må få med deg

• Vår oppsummering av Lovåret 2020 - Ny endringer i lover i år

• Første bok til kildene om folkeretten - på norsk

• Benedikte Høgberg om hvorfor NAV-krisen er en system-krise

• Klarspråk i jussen – slik skriver du klar juss

• Glem Area 51Jussen har sine egne konspirasjonsteorier

Nytt i nye lover

• Sigrid Stokstad om den nye kommuneloven.

• Omar Saleem og Annette Ødelien om nytt i NOU til forvaltningsloven

Nytt på rettsområdene

• Ajourføring på arve- og familieretten 2018 med Hambro, Asland, Eeg m.fl.

• Oppdatering på strafferett med Morten Holmboe.

• Oppdatering på forvaltningsrett med Stephan Jervell m.fl.