Dommerpost Luxemburg 5: Korrupsjon kan true EU
Det meste av EUs budsjettutgifter er overføringer fra rikere til mindre rike EU-stater. Slik økonomisk omfordeling er en del av hensikten med integrasjonen mellom EU-statene. Dersom midlene ikke brukes etter forutsetningene, men uthules ved korrupsjon, blir imidlertid slike budsjettoverføringer vanskelig å godta.
Korrupsjon er et utslag av den menneskelige natur og kan derfor ikke helt unngås. Siden korrupsjon imidlertid ikke er akseptabelt, må den bekjempes – for å få den ned på lavest mulig nivå. Korrupsjonsnivået varierer mellom EU-statene, men det er høyt i flere av dem. Etter Transparency Internationals korrupsjonsindeks 2021, som omfatter offentlig sektor i over 180 land, er korrupsjonen i EU-statene antatt å være høyest i Bulgaria (nummer 78), Ungarn (73), Romania (66) og Hellas (59), og lavest i Danmark og Finland (delt førsteplass) og Sverige (delt fjerdeplass, med Norge).
Korrupsjonsnivået varierer mellom EU-statene, men det er høyt i flere av dem.
Anslag for de økonomiske kostnader ved all korrupsjon i EU, det vil si både mot EUs budsjett og EU-statenes egne budsjetter, er usikre og varierer mye ut fra beregningenes forutsetninger og metoder. Et lavt anslag er rundt 180 milliarder euro årlig, mens et høyt anslag er rundt 990 milliarder euro. Korrupsjonen har dermed et omfang som er av betydning for de offentlige finanser og som mer eller mindre forskyver og skader den økonomiske fordeling i EU-statene og i EU. Den videre omtale her er avgrenset til korrupsjon mot EUs budsjettmidler, som alene utgjør en mindre del av den samlede korrupsjon i EU. Til sammenligning kan det nevnes at EUs budsjett for 2021 var på rundt 165 milliarder euro, eller omtrent én prosent av det samlede bruttonasjonalprodukt i de 27 EU-stater.
Omfattende korrupsjon kan ha store økonomiske, sosiale og politiske kostnader: Korrupsjonen reduserer investeringer og økonomisk vekst, svekker tilliten til rettsstaten, bidrar til organisert kriminalitet, skaper frustrasjon og resignasjon i store deler av befolkningen og fører til politiske reaksjoner, blant annet mistillit til politikere og det politiske system. Slike kostnader er spesielt vanskelige å måle, men eksisterer likevel.
EU og EU-statene skal etter EU-retten motvirke svik som skader EUs finansielle interesser. Nasjonale tiltak «skal virke avskrekkende og være av en slik art at de gir et effektivt vern» (effektivitetsprinsippet) og være «de samme ... som [EU-statene] treffer mot bedrageri som skader deres egne finansielle interesser» (ekvivalensprinsippet) (artikkel 325 TEUV).
Omfattende korrupsjon kan ha store økonomiske, sosiale og politiske kostnader.
EU har etter artikkel 83 TEUV kompetanse til å fastsette minsteregler for straffbare handlinger og for straff i tilfelle av særlig alvorlig kriminalitet som virker over landegrensene. Det finnes EU-regler om strafferettslige tiltak. Blant disse reglene er direktiv 2017/1371 om svik mot EUs budsjettmidler. Direktivet harmoniserer nasjonale strafferegler til beskyttelse av EUs budsjett. Korrupsjon er i direktivet artikkel 4(2) definert som en handling hvor en offentlig ansatt, direkte eller indirekte, «requests or receives advantages of any kind, for himself or for a third party, or accepts a promise of such an advantage, to act or to refrain from acting in accordance with his duty or in the exercise of his functions in a way which damages or is likely to damage the Union's financial interests». På tilsvarende måte omfattes noens forhold til en offentlig ansatt. «Etterspørsel» (passiv korrupsjon) og «tilbud» (aktiv korrupsjon) kan rammes hver for seg eller sammen.
Direktivet har særregler om offentlige anskaffelser. Markedet for offentlige anskaffelser i EU er på rundt 2500 milliarder kroner (2021). For å fremme EUs mål gis det i mange tilfelle tilskudd fra EUs budsjett til slike anskaffelser i EU-statene, for eksempel til utvikling av infrastruktur, miljø- og klimatiltak, utdanning og forskning og mye annet. EU-regler skal bidra til å sikre en effektiv og rettferdig konkurranse i dette marked. Markedet representerer imidlertid en betydelig risiko for korrupsjon. EU-statene skal etter EU-retten ha strafferegler om falsk, uriktig eller ufullstendig rapportering, manglende rapportering og annet misbruk i tilfeller hvor det er gitt slike EU-tilskudd.
Det mangler neppe egnede strafferegler i EU-statene. Det kan derimot mangle vilje til å håndheve reglene og bekjempe korrupsjon effektivt. Det kan være flere grunner til dette, for eksempel tradisjon for utbredt korrupsjon i samfunnet generelt og i offentlig forvaltning spesielt; lav oppdagelsesrisiko, fordi det kan være kompliserte offentlige anskaffelser som også kan inneholde mye skjønn eller av andre grunner; liten frykt for å bli straffeforfulgt; stor grådighet med videre. En annen årsak kan være en sammenfallende interesse i å skjule korrupsjon mellom den som tildeles et EU-tilskudd eller en kontrakt, og den som tildeler og/eller kontrollerer tildelingen av et tilskudd eller en kontrakt på EUs vegne: det vil si en skjult avtale mellom en korrupt offentlig ansatt og en svikaktig privat part.
Særlige EU-organer skal motvirke uregelmessigheter ved bruk av EU-midler. Revisjonsretten («riksrevisjonen» i EU) fører tilsyn med at EUs budsjettmidler anvendes i tråd med forutsetningene. Når Revisjonsretten avdekker svindel, omtales det i rapporter til Parlamentet og Rådet. At det ikke alltid er tilstrekkelig tilslutning i Rådet og Parlamentet til effektive tiltak mot påvist svindel, kan virke overraskende.
Det mangler neppe egnede strafferegler i EU-statene. Det kan derimot mangle vilje til å håndheve reglene og bekjempe korrupsjon effektivt.
Revisjonsretten kan oversende bevismateriale til Kommisjonens kontor for anti-svindel (OLAF, opprettet 1999). Kontoret kan stille sitt bevismateriale til rådighet for nasjonale myndigheter. Siden påtalekompetanse er en del av den nasjonale suverenitet, har det imidlertid vist seg vanskelig å utvirke tiltale, men også å oppnå domfellelse for korrupsjon om tiltale er reist. Dette kan forhåpentlig motvirkes ved etableringen av Den europeiske påtalemyndighet (EPPO).
Rådsforordning 2017/1939 etablerte EPPO ved et såkalt forsterket samarbeid (artikkel 86 TEUV). Dette innebærer at samarbeidet er frivillig mellom en gruppe EU-stater. For tiden deltar 22 EU-stater. EPPO skal sikre etterforskning og påtale ved misbruk av EU-midler i de EU-stater som deltar. EPPO ledes av en europeisk hovedanklager, assistert av et kollegium med én anklager fra hver av EU-statene i ordningen. En delegert anklager i hver av deltakerstatene er EPPOs stedlige anklager. Denne anklager skal etter de nasjonale regler minst ha samme myndighet som en nasjonal anklager har. Den delegerte anklager er i påtalespørsmål underlagt EPPO.
Et rådsvedtak om gjennomføring etter denne forordning er for første gang besluttet overfor den ungarske regjering, med et tilbakeholdt beløp på rundt 6,3 milliarder euro.
EU-statene skal etter EU-retten samarbeide med Kommisjonen for å sikre at bevilgninger fra EUs budsjett brukes i samsvar med forsvarlig økonomisk forvaltning. Ved Parlamentets og Rådets forordning 2020/2092 er det etablert en generell ordning med sikte på at EUs budsjettmidler anvendes i samsvar med EUs verdier, særlig når det gjelder respekt for rettsstaten. En slik forsvarlig forvaltning kan bare sikres når offentlige myndigheter i EU-statene handler etter loven; når svik, skattesvik, skatteunndragelse, korrupsjon, interessekonflikter eller andre overtredelser etterforskes og påtales effektivt; og offentlige myndigheters vilkårlige eller urettmessige avgjørelser kan bli gjenstand for domstolsprøvning ved uavhengige domstoler og av EU-domstolen. Etter forslag fra Kommisjonen kan Rådet etter forordningen holde tilbake overføringer som tilkommer en EU-stat fra EUs budsjett, helt til den oppfyller de vilkår Rådet har satt for å gjøre utbetalinger. Et rådsvedtak om gjennomføring etter denne forordning er for første gang besluttet overfor den ungarske regjering, med et tilbakeholdt beløp på rundt 6,3 milliarder euro.
EPPO, sammen med andre organer som Revisjonsretten og OLAF, samt forordningen om respekt for rettsstaten som vilkår for å motta penger fra EU-budsjettet, gir EU muligheter til å styrke kampen mot korrupsjon. Gode resultater forutsetter tilstrekkelig politisk vilje hos EU-statene når de møtes i Rådet. Å redusere korrupsjon er imidlertid nødvendig for at EU kan ha en legitim omfordelingspolitikk. Mange velgere i stater som er netto mottakere av midler fra EU-budsjettet, det vil si en stat som overfører mindre til budsjettet enn det den mottar, kan føle seg maktesløse overfor korrupsjonen uten hjelp utenfra. Viktigere kan det være at mange velgere og skatteytere i en EU-stat som bidrar mer til EUs budsjett enn den mottar, i lengden neppe vil kunne godta stor korrupsjon ved overføring av EU-midler.
Å redusere korrupsjon er imidlertid nødvendig for at EU kan ha en legitim omfordelingspolitikk.
Serien Dommerpost Luxemburg:
Les mer om EU- og EØS-rett på Juridika:
Bøker:
Oversikt over EØS-retten av Arnesen, Hammersvik, Hjelmeng, Kolstad og Rognstad
Norges europeiske forvaltningsrett av Eriksen og Fredriksen
Juridika Innsikt:
Åpenhetsloven + mulig EU-importforbud = norsk konkurransefordel?, kronikk av Line Gjestad Tjelflaat
Finn Arnesen i EØS-podkast: – EØS-retten er som en blanding gin tonic