Våpensaken og innsynsretten etter EMK artikkel 10 – kommentar til HR-2021-526-A
I kjennelsen HR-2021-526-A 9. mars 2021 avslo Høyesterett VGs krav om innsyn i dokumentene i en avsluttet straffesak. Avisen anførte at EMK art. 10 ga rett til innsyn i en sak der lederen av en påtaleenhet var under etterforskning ved Spesialenheten for politisaker. Artikkelforfatter Jon Efjestad mener kjennelsen gir en viktig pekepinn om hvor terskelen for innsynsrett etter EMK artikkel 10 ligger, selv om Høyesterett viderefører tidligere praksis. I tillegg klargjør den hvilke inngrep domstolen vil akseptere i pressens innsynsrett.
Innledning
Den 9. mars 2021 avsa Høyesterett i avdeling en enstemmig kjennelse om pressens rett til dokumentinnsyn etter Den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK) artikkel 10: HR-2021-526-A (her omtalt som Våpensaken). Kjennelsen følger opp to tidligere avgjørelser fra Høyesterett. Disse er Rt. 2013 s. 374 (Treholt) og Rt. 2015 s. 1467 (legevakt). Kjennelsen behandler også nyere praksis fra Den europeiske menneskerettsdomstol (EMD), herunder storkammeravgjørelsen Magyar Helsinki Bizottság mot Ungarn (Den ungarske helsingforskomité mot Ungarn) fra 2016. Kjennelsen i Våpensaken representerer ikke noe dramatisk brudd med tidligere praksis, men gir likevel en viktig pekepinn om terskelen for innsynsrett etter EMK artikkel 10. I tillegg klargjør kjennelsen hvilke inngrep domstolen vil akseptere i denne innsynsretten.
Kjennelsen følger opp to tidligere avgjørelser fra Høyesterett. Disse er Rt. 2013 s. 374 (Treholt) og Rt. 2015 s. 1467 (legevakt).
Sakens bakgrunn
Verdens Gang AS (VG) gikk sammen med partshjelperne Norsk Redaktørforening og Norsk Journalistlag i 2020 til søksmål mot Den offentlige påtalemyndighet v/ Riksadvokaten, etter at VG ble nektet innsyn i flere sentrale dokumenter i de såkalte våpensakene.
En av disse «våpensakene» gjaldt lederen av en påtaleenhet. Han var tidligere politimester og assisterende sjef for Spesialenheten. I 2018 var han under etterforskning ved Spesialenheten for politisaker for ulike forhold knyttet til befatning med våpen i perioden 2000 til 2017. Ved vedtak 6. desember 2018 ble saken henlagt for alle forhold.
Om forfatteren
VG fremsatte begjæring om innsyn 26. august 2019. Bakgrunnen var at avisen hadde et generelt søkelys på Forsvarets og politiets håndtering av våpen innlevert til politiet og den tilknytning flere fremtredende polititjenestemenn og offiserer har hatt til slike våpen. Som følge av politilederens forhold til Spesialenheten, ble innsynsbegjæringen behandlet av Riksadvokaten. Ved Riksadvokatens avgjørelse 15. oktober 2019 ble VG gitt innsyn i påtalevedtaket fra settesjefen for Spesialenheten. For øvrig ble begjæringen om innsyn avslått.
Kjennelsen i Våpensaken representerer ikke noe dramatisk brudd med tidligere praksis, men gir likevel en viktig pekepinn om terskelen for innsynsrett etter EMK artikkel 10. I tillegg klargjør kjennelsen hvilke inngrep domstolen vil akseptere i denne innsynsretten.
VG brakte spørsmålet om innsyn inn for Oslo tingrett 20. januar 2020. Det ble gjort gjeldende at påtalemyndigheten hadde plikt til å utlevere dokumentene etter EMK artikkel 10. Under saksforberedelsen for tingretten ble det gjort en fornyet vurdering av innsynskravet, noe som førte til at noen flere dokumenter ble utlevert. Etter dette gjaldt innsynsbegjæringen tre konkrete dokumenter:
Innstilling 24. oktober 2018 fra Spesialenhetens etterforskningsavdeling til settesjefen med forslag til påtalevedtak (på 20 sider)
To avhør av politilederen som mistenkt i saken (på henholdsvis elleve og fem sider)
VG fikk ikke medhold i sin begjæring ved Oslo tingretts beslutning 21. april 2020. VG anket kjennelsen, men anken ble forkastet ved Borgarting lagmannsretts kjennelse 8. juli 2020. Lagmannsretten konkluderte med at innsynsnekten ikke var et inngrep i ytringsfriheten etter artikkel 10 nr. 1, og vurderte derfor ikke om innsynsnekten var et forholdsmessig inngrep etter EMK artikkel 10 nr. 2.
Etter mitt syn bør forholdet til EMK artikkel 10 vurderes nøye i arbeidet med ny forvaltningslov og taushetspliktsbestemmelsen der.
Bakteppet for avgjørelsen: de nasjonale reglene om innsyn i straffesaker
Offentlighetens kontroll med strafferettspleien ivaretas først og fremst gjennom allmennhetens og pressens muligheter for å være til stede under selve domstolsbehandlingen.
Bakteppet for spørsmålet om innsynsrett i straffesaksdokumentene er at pressens rett til innsyn i slike dokumenter er ganske begrenset etter nasjonale norske regler. Offentlighetens kontroll med strafferettspleien ivaretas først og fremst gjennom allmennhetens og pressens muligheter for å være til stede under selve domstolsbehandlingen, jf. Rt. 2015 s. 1467 (legevakt) avsnitt 70. I en del tilfeller slår ikke denne kontrollmuligheten til. I noen tilfeller kan det skyldes at saken helt eller delvis går for lukkede dører, slik tilfellet var i Treholt-saken, jf. Rt. 2013 s. 374 avsnitt 55. I andre tilfeller kan det skyldes at saken aldri blir behandlet av domstolene, typisk fordi den blir henlagt. Dette var tilfellet både i Rt. 2015 s. 1467 (legevakt) og i saken mot politilederen i HR-2021-526-A (Våpensaken). Høyesterett uttalte at den manglende kontrollmuligheten i disse sakene måtte være et sentralt utgangspunkt ved vurderingen etter EMK artikkel 10, jf. Våpensaken avsnitt 62.
Ved siden av kontrollmuligheten under domstolsbehandlingen, kan pressen i noen tilfeller få innsyn i straffesaksdokumenter. Pressens rett til innsyn i straffesaksdokumenter er forholdsvis begrenset etter norske regler, jf. HR-2021-526-A (Våpensaken) avsnitt 31 med videre henvisning til Rt. 2015 s. 1467 (legevakt) avsnitt 36-43. Pressen har normalt kun rett til innsyn i tiltalebeslutninger og rettslige avgjørelser, jf. straffeprosessloven § 28 og påtaleinstruksen § 22-7.
Selv om det ikke er plikt til utlevering, har politiet og påtalemyndigheten en adgang til å gi pressen innsyn i dokumentene i en avsluttet straffesak, se straffeprosessloven § 28 og politiregisterforskriften § 27-2 tredje ledd. Det som var litt spesielt i Våpensaken, var at innsynsbegjæringen også omfattet en intern innstilling til det endelige påtalevedtaket. Slike interne dokumenter har verken pressen eller siktede i en straffesak rett til innsyn i, jf. straffeprosessloven § 242, men siktede kan gis innsyn (og det hender at de får det).
Påtalemyndigheten kan bare gi innsyn så langt dokumentene ikke inneholder taushetsbelagte opplysninger, jf. politiregisterloven § 19. Taushetsplikten omfatter blant annet opplysninger om «noens personlige forhold». Begrepet personlige forhold skal forstås vidt, se HR-2021-526-A (Våpensaken) avsnitt 32 og Rt. 2015 s. 1467 (legevakt) avsnitt 37. Taushetsplikten i straffesaker går for øvrig et stykke lenger enn taushetsplikten etter forvaltningsloven § 13.
Politiregisterloven § 34 gir likevel politi og påtalemyndighet en viss adgang til å gi pressen taushetsbelagte opplysninger. Det unntaket som kunne være aktuelt i Våpensaken var, som det var i legevaktsaken, at innsyn var nødvendig for å ivareta «offentlig kontroll med myndighetsutøvelsen», jf. politiregisterloven § 34 første ledd nr. 1.
Påtalemyndigheten hadde imidlertid nektet innsyn etter de nasjonale reglene. Påtalemyndighetens avgjørelse om å ikke gi innsyn etter politiregisterforskriften § 27-2 tredje ledd kan ikke overprøves av retten, jf. Rt. 2013 s. 374 (Treholt) avsnitt 33 og førsteinstansbehandlingen av Våpensaken TOSLO-2020-10369. Det er likevel lagt til grunn at retten kan behandle en innsynsbegjæring etter EMK artikkel 10 dersom den har vært fremsatt for påtalemyndigheten, jf. herunder Rt. 2012 s. 458 avsnitt 19. Det var bakteppet for at innsynsretten etter EMK artikkel 10 var avgjørende viktig for pressen.
EMK artikkel 10 og retten til innsyn
EMK artikkel 10 stadfester ytringsfriheten. Den lyder slik i norsk oversettelse:
1. Enhver har rett til ytringsfrihet. Denne rett skal omfatte frihet til å ha meninger og til å motta og meddele opplysninger og ideer uten inngrep av offentlig myndighet og uten hensyn til grenser. Denne artikkelen skal ikke hindre stater fra å kreve lisensiering av kringkasting, fjernsyn eller kinoforetak.
2. Fordi utøvelsen av disse friheter medfører plikter og ansvar, kan den bli undergitt slike formregler, vilkår, innskrenkninger eller straffer som er foreskrevet ved lov og som er nødvendige i et demokratisk samfunn av hensyn til den nasjonale sikkerhet, territoriale integritet eller offentlige trygghet, for å forebygge uorden eller kriminalitet, for å beskytte helse eller moral, for å verne andres omdømme eller rettigheter, for å forebygge at fortrolige opplysninger blir røpet, eller for å bevare domstolenes autoritet og upartiskhet
Bestemmelsen er bygget opp på en måte som er typisk for rettighetsbestemmelsene i EMK. I første ledd fremgår selve rettigheten. I andre ledd anerkjennes det at rettigheten ikke er ubegrenset – inngrep i rettigheten tillates når det er hjemlet i lov, oppfyller nærmere angitte formål og er nødvendig i et demokratisk samfunn. Dette innebærer at inngrep kan tillates der det er forholdsmessig/proporsjonalt.
Resonnementet bak denne utviklingen er kort fortalt at en tilgang til informasjon kan være nødvendig for å kunne utøve retten til å ytre seg og dele informasjon med andre.
Det er ikke åpenbart ut fra ordlyden i første ledd at en rett til å ytre seg også kan innebære en innsynsrett i dokumenter hos det offentlige, selv om ordlyden omfatter det å motta informasjon. Her har det skjedd en gradvis utvikling i EMDs forståelse og praksis knyttet til bestemmelsen. Den sentrale avgjørelsen fra EMD er storkammeravgjørelsen Magyar Helsinki Bizottság mot Ungarn (Den ungarske Helsingforskomité mot Ungarn, 18030/11, avsagt 8. november 2016). Resonnementet bak denne utviklingen er kort fortalt at en tilgang til informasjon kan være nødvendig for å kunne utøve retten til å ytre seg og dele informasjon med andre. Får man ikke motta informasjon om et tema, kan man bli forhindret fra å gjøre seg opp en mening, uttrykke seg og viderebringe informasjon for å sette et tema under debatt.
EMD har oppstilt fire vilkår for at en innsynsnekt skal kunne utgjøre et inngrep etter EMK artikkel 10 nr. 1. Disse omtales som «threshold criteria» – terskelkriterier – av EMD i storkammersaken, men Høyesterett forstår dette som vilkår.
De fire vilkårene er:
Formålet med innsynskravet – innsyn må være nødvendig for å kunne utøve ytringsfriheten
Opplysningenes karakter – informasjonen må være av offentlig interesse
Rollen til den som krever innsyn – vedkommende må være en «offentlig vakthund»
Foreliggende og tilgjengelig informasjon – informasjonen må være lett tilgjengelig for myndighetene
Det er for det første et vilkår for en selvstendig rett til innsyn etter EMK artikkel 10 at formålet bak ønsket om informasjon er å gjøre vedkommende i stand til å viderebringe informasjon til andre – med andre ord at innsyn er avgjørende eller nødvendig for å kunne utøve ytringsfriheten/retten til å viderebringe informasjon til andre, se også avvisningsavgjørelse 3. mars 2020 Centre for Democracy and the Rule of Law mot Ukraina, (75865/11) avsnitt 59–61 og dom 29. august 2017 Sioutis mot Hellas (1393/14) avsnitt 26 mv. om nødvendighetskravet. EMD har særlig lagt vekt på om innsynsønsket er et relevant forberedende steg i journalistisk aktivitet eller andre aktiviteter for å skape offentlig debatt.
Det er for det andre et vilkår at informasjonen det er bedt om, er av offentlig interesse. Det kan blant annet være tilfellet der informasjonen gir innblikk i hvordan myndighetene utfører sine oppgaver, eller andre spørsmål som angår samfunnet som helhet, og innsyn vil gi offentligheten mulighet til å delta i diskusjonen om styring av samfunnet. En sak vil ha offentlig interesse dersom den angår allmennheten i slik grad at den har en legitim interesse i sakene. Det vil typisk gjelde spørsmål som påvirker samfunnet eller innbyggernes ve og vel, kontroversielle spørsmål, viktige sosiale spørsmål eller problemer som offentligheten har interesse i å bli informert om. EMD understreker at offentlighetens interesse ikke kan reduseres til et spørsmål om offentlighetens ønske om informasjon om andres privatliv, sensasjon eller regelrett kikking (voyeurisme). Menneskerettsdomstolen har i sin praksis lagt særlig vekt på spørsmål som angår politiske ytringer og debatt om spørsmål som har offentlig interesse.
For det tredje har rollen til den som ber om informasjon, stor betydning. Vektleggingen av rollen til den som ber om informasjon, er en naturlig konsekvens av at det legges vekt på formålet med begjæringen om informasjon og hva slags informasjon det bes om. EMD har lagt særlig vekt på om den som ber om informasjon, har en rolle som «offentlig vakthund» – public watchdog. En «offentlig vakthund» er noen som holder oppsyn med at myndigheter og andre aktører følger regler og opptrer etisk forsvarlig. Dette vil typisk omfatte journalister eller ikke-statlige aktører som påtar seg en rolle som offentlig vakthund eller driver aktiviteter med tilknytning til spørsmål av allmenn interesse. Dersom myndighetene gjør det vanskelig eller umulig for slike aktører å samle informasjon, vil det kunne føre til at de ikke lenger klarer å holde oppsyn. EMD presiserer at også andre kan ha en beskyttet rett etter EMK artikkel 10. EMD nevner akademiske forskere, forfattere som skriver om samfunnsspørsmål – og i noen tilfeller også bloggere og populære brukere av sosiale medier. I storkammersaken var det ikke journalister, men Den ungarske helsingforskomiteen som ba om innsyn. Særskilt adgang til innsyn for forskere kjenner vi i norsk rett gjennom reglene i blant annet politiregisterloven § 33 og forvaltningsloven §§ 13 d og e.
I det fjerde vilkåret – at informasjonen skal være foreliggende og tilgjengelig – ligger i første rekke at myndighetene ikke skal måtte samle inn informasjon, se avsnitt 169. Dette er i samsvar med det Høyesterett la til grunn i Rt. 2015 s. 1467 (legevakt) avsnitt 87.
Dersom disse fire vilkårene er oppfylt, vil det foreligge en rett til innsyn etter EMK artikkel 10 nr. 1. Men innsynsretten er ikke ubegrenset. Det kan gjøres inngrep i rettigheten dersom vilkårene i EMK artikkel 10 nr. 2 er oppfylt. De grunnleggende vilkårene for inngrep er at dette er hjemlet i lov, oppfyller et av de angitte formålene og er nødvendig – «necessary» – i et demokratisk samfunn. Det siste vilkåret innebærer et krav om proporsjonalitet.
Innholdet i proporsjonalitetsvurderingen er grundig gjennomgått og oppsummert av EMD blant annet i Magyar Helsinki Bizottság-dommen avsnitt 187 og av Høyesterett i Våpensaken avsnitt 66. Her fremheves det at unntakene skal tolkes strengt («be construed strictly») og at behovet for unntak må være overbevisende («established convincingly»). Det skal foretas en helhetsvurdering i den konkrete saken der det skal legges vekt på om det er proporsjonalitet mellom inngrepet og formålet, og på om begrunnelsen er relevant og tilstrekkelig.
I storkammersaken Magyar Helsinki Bizottság mot Ungarn, var alle vilkårene oppfylt. Informasjonen gjaldt hvem som ble oppnevnt som offentlige forsvarere i Ungarn. Formålet med innsynsbegjæringen var å vurdere om systemet fungerte, herunder om det var noen systematiske mønstre i hvem som ble oppnevnt. Teorien var at noen forsvarere ble tilgodesett, og at disse neppe ville utfordre politiet, da dette kunne hindre nye oppnevninger. Informasjonen var dermed av offentlig interesse. Helsingforskomiteen var en «public watchdog», og informasjonen var tilgjengelig for myndighetene. Ungarske myndigheter hadde likevel nektet innsyn. Storkammeret mente dette inngrepet ikke var forholdsmessig, og Ungarn ble derfor felt.
Spørsmålet om innsynsretten ikke gjaldt «klassiske straffesaksdokumenter»
En avgjørelse fra Høyesterett på dette grunnlaget ville invitert til en prinsipielt anlagt sak mot Norge i EMD på et usikkert rettslig grunnlag.
Påtalemyndigheten gjorde gjeldende at retten til innsyn etter EMK artikkel 10 ikke omfattet det som betegnes som «klassiske straffesaksdokumenter». Dette er et begrep som ble brukt i Rt. 2015 s. 1467 (legevakt). Begrepet ble av Høyesterett forstått som dokumenter som utarbeides i forbindelse med etterforskningen av en straffesak som grunnlag for påtaleavgjørelse og eventuell senere iretteføring av saken. Utenfor begrepet faller da blant annet materiale som er direkte knyttet til behandlingen i retten, som for eksempel rettsavgjørelser og referater eller opptak fra forhandlingene.
Høyesterett avviste et slikt skille i Våpensaken avsnitt 53–62. Det tror jeg var klokt. Det er riktignok slik at EMD la stor vekt på europeisk konsensus om innsynsrett i medlemsstatene i sin vurdering av om det forelå noen innsynsrett etter EMK artikkel 10, jf. storkammeravgjørelsen Magyar Helsinki Bizottság mot Ungarn avsnitt 138 flg. Noen slik konsensus er det neppe for innsynsrett i straffesaksdokumenter. Det er likevel ikke noen direkte støtte for at visse typer dokumenter ikke kan omfattes av innsynsretten etter EMK artikkel 10. En avgjørelse fra Høyesterett på dette grunnlaget ville invitert til en prinsipielt anlagt sak mot Norge i EMD på et usikkert rettslig grunnlag. Høyesterett understreker likevel at hva slags dokumenter det er snakk om kan ha betydning både for om de fire vilkårene for innsyn er oppfylt, og for om inngrep i en eventuell innsynsrett er nødvendig. Det er det lett å være enig i.
Høyesteretts vurdering av om VG hadde noen beskyttet rett til innsyn
Høyesterett anså det i utgangspunktet klart at det gjaldt en sak av betydelig offentlig interesse. Bakgrunnen for VGs innsynskrav var at avisen hadde generelt søkelys på Forsvarets og politiets håndtering av våpen innlevert til politiet og den tilknytning flere fremtredende polititjenestemenn og offiserer hadde hatt til slike våpen. VG ønsket også å sette søkelys på saken fordi den kunne si noe om politiets evne til å etterforske sine egne. Det var også klart at saken gjaldt et område der pressen har en viktig rolle som «vakthund». Det var ingen domstolsbehandling som kunne ivareta kontrollbehovet.
Det var likevel ikke tilstrekkelig å vurdere spørsmålet på saksnivå. Vurderingen etter artikkel 10 nr. 1 måtte ifølge Høyesterett skje separat for hvert enkelt av de dokumentene det er begjært innsyn i, jf. Våpensaken avsnitt 78–79. Det ble her vist til understrekningen i Magyar Helsinki Bizottság-dommen avsnitt 157 av at vurderingen skal skje «in each individual case and in the light of its particular circumstances». Spørsmålet var derfor om VG – etter å ha fått innsyn i påtalevedtaket – i tillegg hadde krav på innsyn i de konkrete dokumentene som saken gjaldt. Sagt litt forenklet var spørsmålet hvor viktig det var for pressen å få se akkurat denne innstillingen og de to avhørene, når de fra før av kjente mange av opplysningene i saken og allerede hadde satt saken under debatt i en serie artikler.
Høyesterett tok ikke endelig stilling til om det forelå noen rett etter EMK artikkel 10 nr. 1, fordi det uansett kunne gjøres inngrep i en eventuell innsynsrett etter reglene i EMK artikkel 10 nr. 2.
Høyesterett vurderte først innstillingen til påtalevedtak fra Spesialenhetens etterforskningsavdeling, jf. kjennelsen avsnitt 79 flg. Det var klart at denne hadde offentlig interesse. Innstillingen utgjorde et vesentlig grunnlag for den endelige avgjørelsen. Det var også kjent at innstillingen til dels ga uttrykk for et annet syn på de rettslige spørsmålene i saken enn det endelige vedtaket. Førstvoterende var mer i tvil om formålet med innsynskravet tilsa innsyn – innsyn må som nevnt være nødvendig for å utøve ytringsfriheten. Høyesterett viste i denne sammenheng til kammeravgjørelsen Studio Monitori og andre mot Georgia (44920/09) avsagt 31. januar 2020. Saken gjaldt journalister og andre som hadde bedt om innsyn i straffesaksdokumenter som befant seg hos domstolene. De hadde ikke gitt noen informasjon om hvorfor de ville ha innsyn, utover at en av dem oppga at det var som ledd i et journalistisk prosjekt. De oppga ingen ytterligere begrunnelse, selv når de ble spurt om dette av myndighetene. EMD pekte på denne manglende begrunnelsen, og det forhold at klagerne hadde sluttført sine undersøkelser og publisert sin artikkel uten å ha fått innsyn. I Studio Monitori var innsyn altså ikke nødvendig for å utøve rettigheter etter artikkel 10. Høyesterett konkluderer ikke tydelig. Førstvoterende uttalte at han var i tvil, men helte i retning av at innstillingen i Våpensaken i utgangspunktet var omfattet av retten til ytringsfrihet etter EMK artikkel 10 nr. 1. Det ble særlig lagt vekt på behovet for å ettergå grunnlaget for henleggelsen. Som vi kommer tilbake til, ble det uansett akseptert å gjøre inngrep i denne rettigheten.
De to politiforklaringene ble vurdert samlet, jf. kjennelsen avsnitt 89 flg. Her var det tvil både om vilkåret om opplysningenes karakter (offentlig interesse) og formålet med innsynskravet (om innsyn var nødvendig for å utøve retten til ytringsfrihet). Det var en viss offentlig interesse i avhøret, i og med at det måtte «antas» at forklaringene ga mer detaljerte opplysninger enn VG allerede var kjent med gjennom påtalevedtaket. Høyesterett var likevel i tvil om den interessen opplysningene kunne ha som supplement til de opplysningene som allerede er kjent gjennom påtalevedtaket, var tilstrekkelig sterk til at man kom over den terskelen som ligger i dette kriteriet slik det er benyttet av EMD. Førstvoterende var også i tvil om formålet med innsynskravet var oppfylt – om innsyn var nødvendig. Også her ble det begrunnet med at pressen allerede kjente til en god del gjennom påtalevedtaket. Dette viser etter min oppfatning at det ikke er vanntette skott mellom de ulike vilkårene. Høyesterett tok ikke endelig stilling til om det forelå noen rett etter EMK artikkel 10 nr. 1, fordi det uansett kunne gjøres inngrep i en eventuell innsynsrett etter reglene i EMK artikkel 10 nr. 2.
Høyesteretts vurdering av om innsynsnekten kunne godtas etter EMK artikkel 10 nr. 2
Som nevnt tidligere, kan det godtas inngrep i rettighetene etter EMK artikkel 10 nr. 1 dersom vilkårene i artikkel 10 nr. 2 er oppfylt. Unntak må være foreskrevet ved lov, de må knyttes til nærmere angitte formål, og unntak må i tillegg være nødvendige, det vil si proporsjonale eller forholdsmessige. I Våpensaken var det proporsjonalitetsvurderingen som var det avgjørende.
Høyesterett vurderte først den interne innstillingen til påtalevedtak, jf. avsnitt 98 flg. Høyesterett gir en uforbeholden støtte til hensynene bak en unntaksadgang for interne dokumenter. Høyesterett siterer blant annet utsagn som at påtalemyndigheten har «et klart behov for å kunne arbeide internt og uforstyrret med egne vurderinger før det tas beslutninger som meddeles utad». Det er også vist til uttalelser fra Justis- og beredskapsdepartementet knyttet til mer langsiktige skadevirkninger av å gi ut interne dokumenter (Prop. 147 L (2012–2013) pkt. 4.5.4:
«Åpnes det for innsyn i påtalemyndighetens interne dokumenter, er det en fare for mindre åpenhet i de vurderinger som gjøres, eksempelvis ved at påtalemyndigheten vil være mer forsiktig med å gi uttrykk for tvil angående bevisene eller for øvrig være tilbakeholden med å foreta inngående vurderinger skriftlig.»
Begrunnelsen for å unnta interne dokumenter blir av Høyesterett omtalt som sentrale og viktige hensyn. Høyesterett går etter mitt syn også forholdsvis langt når det så uttales at «Innstillingen til påtalevedtak vil, uavhengig av hva det inneholder, ikke kunne ha mer enn en begrenset betydning i denne sammenheng [i og med at det endelige vedtaket var kjent].» Det vil nok være mange tilfeller der intern uenighet har stor offentlig interesse og kan gi grunnlag for debatt. Men i Våpensaken var mye informasjon var allerede kjent, og behovet for intern kommunikasjon ble sterkt vektlagt.
Begrunnelsen for å unnta interne dokumenter blir av Høyesterett omtalt som sentrale og viktige hensyn.
Når det gjaldt politiforklaringene, var det hensynet til personvernet som tilsa at inngrepet var proporsjonalt. Vurderingen av vekten av personvernhensynene i saken er ganske kortfattet. Høyesterett nevner riktignok at personvernet er beskyttet av EMK artikkel 8, og at vernet for høytstående tjenestemenn er svakere enn for en del andre, jf. avsnitt 106 og 111. Det er likevel ikke helt klart ut fra kjennelsen hvor sterke personvernhensyn det var snakk om. Saken dreide seg om en politileders håndtering av våpen som var innlevert til politiet. Det ligger ikke i kjernen av beskyttelsen for privatlivet.
Man går etter mitt syn noe langt når man i avsnitt 91 og 107 vektlegger mulige personvernhensyn, også for tredjepersoner, uten at Høyesterett selv hadde sett de aktuelle dokumentene:
(91) Det må antas at politiforklaringene på en mer detaljert måte enn det som er kjent fra settesjefens påtalevedtak, inneholder opplysninger om de faktiske forholdene i saken, blant annet om de enkelte våpnene og As håndtering av dem. Samtidig må det antas at A til politiet har gitt uttrykk for mer subjektive forhold knyttet til motivasjonen for sin handlemåte og sin oppfatning av om han har opptrådt rettmessig.
(107) Selv om innholdet i forklaringene ikke er kjent, må det legges til grunn at de omfatter opplysninger om As personlige forhold som i utgangspunktet er underlagt taushetsplikt. Forklaringene kan også inneholde opplysninger om andre personers personlige forhold.
Det ble også lagt vekt på at straffesaken var avsluttet uten reaksjon for politilederen. Høyesterett uttalte at hensynet til personvernet «veier da vesentlig tyngre enn det ville gjort dersom det hadde blitt tatt ut tiltale og saken hadde blitt behandlet ved domstolene», jf. avsnitt 110. Det er jeg for så vidt enig i. Samtidig er det nettopp i de situasjonene saken ikke behandles i offentlig rettsprosess at retten til innsyn er av særlig betydning. Det understreker jo Høyesterett selv i avsnitt 62.
I alle tilfelle mente Høyesterett at innsynsnekten bare var et begrenset inngrep i pressens rettigheter etter EMK artikkel 10. Det hele kan oppsummeres med at Høyesterett legger stor vekt på både personvernhensyn og hensynet til intern kommunikasjon innad i påtalemyndigheten. Inngrepet i ytringsfriheten var etter Høyesteretts syn begrenset. Det skyldtes at pressen hadde fått tilgang til en del dokumenter og da særlig settesjefens endelige påtalevedtak. Det dokumentinnsynet hadde gitt pressen mulighet til å sette saken under offentlig debatt – noe de også hadde gjort før saksanlegget.
Noen refleksjoner
EMK artikkel 10 på nye områder?
Siste ord om innsynsretten etter EMK artikkel 10 er ikke sagt.
Siste ord om innsynsretten etter EMK artikkel 10 er ikke sagt. For straffesaksdokumentene er nok mye avklart. EMK artikkel 10 kan gi rett til innsyn, men veien er ganske lang, og det må virkelig være nødvendig. EMK artikkel 10 vil antagelig ha størst praktisk betydning utenfor offentleglovas område. Straffesakene er bare ett eksempel på områder som ikke omfattes av alminnelige innsynsretten, jf. offentleglova § 2. Andre sentrale områder som kan nevnes er domstolenes virksomhet, Stortinget og dets organer og etterretningstjenestens virksomhet (ref. den pågående debatten om rapporten om spiondømte Frode Berg). Våpensaken viser imidlertid at andre hensyn kan trumfe et ønske og behov for innsyn. Det skal nok mye til å få innsyn i dokumenter fra for eksempel etterretningstjenesten.
EMK artikkel 10 og forholdet til offentleglova
Kjennelsen i Våpensaken illustrerer at det skal en del til for at rettigheten etter EMK artikkel 10 nr. 1 inntrer. Det er ikke noen alminnelig og generell innsynsrett slik vi kjenner i offentleglova. Hvis vi sammenligner med reglene i offentleglova, er det flere forskjeller.
For det første gjelder ikke innsynsretten etter EMK artikkel 10 «alle», slik regelen er i offentleglova § 3. Den gjelder bare noen få grupper, typisk de som kan omtales som offentlige vakthunder og forskere. Det innebærer at man må oppgi hvem man er ved et slikt innsynskrav. Merk at retten ikke er begrenset til redaktørstyrte medier. Etter offentleglova kan det derimot fremsettes innsynskrav anonymt, jf. blant annet forarbeidene NOU 2003: 30, pkt. 17.4.1. Det samme utgangspunktet følger av Tromsø-konvensjonen artikkel 4 nr. 2.
For det andre må informasjonen ha allmenn interesse. Det er ikke noe krav etter offentleglova, men det kan påvirke merinnsynsvurderingen etter offentleglova § 11.
For det tredje må den som påberoper seg EMK artikkel 10 gi en del informasjon om hva informasjonen skal brukes til og hvorfor det er nødvendig for å se dokumentene. Etter offentleglova gjelder innsynsretten uten krav om begrunnelse, jf. også Tromsø-konvensjonen artikkel 4 nr. 1. Men en eventuell begrunnelse vil også etter offentleglova kunne vektlegges i en merinnsynsvurdering, jf. lovkommentaren til offentleglova § 11 pkt. 3 v/ Brandt mfl. Nyere praksis fra EMD viser at forholdet til EMK artikkel 10 ikke kommer på spissen hvis det ikke er gitt noen begrunnelse for innsynskravet. I Severyn mot Ukraina fra 2020 hadde en menneskerettsaktivist fremmet et innsynskrav overfor Ukrainas forfatningsdomstol. Kravet ble avvist av EMD. Aktivisten måtte påvise at tilgang til informasjonen var nødvendig (instrumental) for å utøve rettigheten etter EMK artikkel 10. Det hadde ikke aktivisten gjort overfor nasjonale myndigheter. Det hadde ingen betydning at man etter nasjonal rett ikke måtte vise til noen begrunnelse for innsynskravet. Det er et trekk ved Våpensaken at Høyesterett vurderer ganske inngående om det var nødvendig for journalistene å få innsyn for å sette saken under debatt. Det kan virke som Høyesterett går noe mer inn i dette enn de gjorde i sakene om Oslo legevakt og Treholt.
Kjennelsen i Våpensaken illustrerer at det skal en del til for at rettigheten etter EMK artikkel 10 nr. 1 inntrer.
Et spørsmål er da hvilken betydning EMK artikkel 10 har innenfor virkeområdet til offentleglova. Det er et trekk ved Våpensaken at Høyesterett legger sterk vekt på hensynet til å opprettholde en intern sfære der forvaltningen kan diskutere og gi sine innstillinger uten å måtte forvente en senere offentliggjøring. Det er dermed også anerkjent at det er legitimt å legge vekt på langsiktige skadevirkninger. Det er grunn til å tro at forvaltningen i fremtidige saker vil vise til Våpensaken til støtte for betydningen av å unnta interne dokumenter. Høyesteretts tilslutning til slike hensyn kan nok gjøre det mer krevende å nå frem med krav om innsyn i slike dokumenter med hjemmel i EMK artikkel 10, selv om vekten av hensynene kan variere fra sak til sak. EMD har etter hva jeg kjenner til ikke selv hatt en sak der denne problemstillingen har kommet på spissen. Det er all grunn til å tro at Høyesterett vil anerkjenne de andre hensynene unntakene i offentleglova er basert på, også i vurderingen av et krav etter EMK artikkel 10.
Offentleglova krever normalt at det gjøres en merinnsynsvurdering. Forvaltningen har med andre ord en plikt til å vurdere innsyn selv om det finnes en aktuell unntakshjemmel. Merinnsynsbestemmelsen i offentleglova § 11 gir anvisning på en forholdsmessighetsvurdering mellom behovet for unntak og allmennhetens interesse i innsyn. Denne vurderingen kan prøves av domstolene. Det kan på ingen måte utelukkes at domstolene kan komme til at EMK artikkel 10 tilsier innsyn i et dokument som forvaltningen har nektet innsyn i. Men i et tilfelle der forvaltningen har holdt tilbake uforholdsmessig mye, kan domstolene like gjerne vise til merinnsynsbestemmelsen i offentleglova § 11 som EMK artikkel 10. Vurderingstemaet etter offentleglova § 11 og EMK artikkel 10 nr. 2 blir nemlig ganske likt, se i denne retning også Sivilombudsammens uttalelse (setteombudsmann) SOM-2016-112. Jeg er derfor usikker på om EMK artikkel 10 gir noe «mer» enn de rettighetene som allerede ligger i offentleglovas bestemmelse om merinnsyn. Kanskje er det noen nyanser i prøvingsintensiteten etter de to bestemmelsene, men begge gir myndighetene et visst spillerom. Det gjenstår å se hvordan domstolene vurderer dette.
For taushetspliktsbestemmelsen etter offentleglova § 13 blir det etter mitt syn annerledes. Av denne bestemmelsen fremgår det at «Opplysningar som er underlagde teieplikt i lov eller i medhald av lov, er unnatekne frå innsyn.» Det bør nok nevnes at taushetsplikten etter forvaltningsloven er en relativ størrelse. Offentlig ansatte ledere har mindre vern enn forvaltningens klienter. I grensetilfeller kan det gis innsyn, jf. forvaltningsloven § 13a nr. 3. Opplysningene som var taushetsbelagte i storkammeravgjørelsen Magyar Helsinki Bizottság mot Ungarn ville åpenbart ikke vært taushetsbelagte etter den norske taushetspliktsbestemmelsen i forvaltningsloven.
Utenfor grensetilfellene har forvaltningen plikt til å unnta opplysningene, her skal det ikke gjøres noen merinnsynsvurdering etter offentleglova § 11. Det følger da også av ombudsmannspraksis at det er kritikkverdig om man feilaktig har vurdert merinnsyn i slike opplysninger, se Brandt mfl., Offentleglova. Kommentarutgave pkt. 4.1 til § 11 med videre henvisning til Sivilombudsmannens saker 2015/1576 og 2015/1577. Det er ikke gitt at det alltid er riktig. Også offentleglova må praktiseres i samsvar med de krav som følger av EMK artikkel 10 om ytringsfrihet. Dersom det er bedt om innsyn og anført at innsyn er nødvendig for å utøve retten etter EMK artikkel 10, må forvaltningen vurdere om taushetsplikten skal vike. Også Tromsø-konvensjonen kan lede i den retning, jf. artikkel 3 nr. 1 bokstav f, jf. artikkel 3 nr. 2. Høyesteretts kjennelse i Våpensaken viser at det skal en del til før personvernhensyn må vike, men det er ikke utelukket.
Dersom det er bedt om innsyn og anført at innsyn er nødvendig for å utøve retten etter EMK artikkel 10, må forvaltningen vurdere om taushetsplikten skal vike.
Etter mitt syn bør forholdet til EMK artikkel 10 vurderes nøye i arbeidet med ny forvaltningslov og taushetspliktsbestemmelsen der. De forslagene som er fremsatt av Forvaltningslovutvalget, og som departementet delvis har fulgt opp, synes ikke å fange opp vurderingstemaet for innsyn etter EMK artikkel 10. Det er neppe noe i veien for en taushetspliktsbestemmelse med en sterk vektlegging av personvernhensyn på bekostning av innsynsrett, men det kan tenkes at det er behov for en sikkerhetsventil som sikrer at begge sett med hensyn blir tilstrekkelig veid mot hverandre.
Det er til slutt verdt å merke seg at Høyesterett vurderer behovet for unntak fra innsyn uten å ha lest dokumentene.
Prosessuelle spørsmål – en vurdering av dokumenter man ikke har lest
Det er til slutt verdt å merke seg at Høyesterett vurderer behovet for unntak fra innsyn uten å ha lest dokumentene. Høyesterett skriver som tidligere nevnt at de gjør antagelser og legger til grunn hva innholdet var, jf. avsnitt 91 og 107. Høyesterett uttaler også at innstillingen til påtalevedtak ville ha begrenset betydning for den offentlige debatt «uavhengig av hva det inneholder». Slik jeg har forstått det, hadde ingen av instansene tilgang til dokumentene det var strid om. Problemet ble nok avhjulpet av at påtalemyndigheten hadde gitt et begrunnet avslag. Det er likevel klart nok en vanskelig oppgave å vurdere vekten av personvernhensyn og den offentlige interessen i opplysninger man ikke kjenner.
Det er svært få saker om innsyn som blir prøvd rettslig.
Dette er en generell problemstilling i innsynssaker. Klageinstansen i saker etter offentleglova og Sivilombudsmannen får oversendt dokumentene uten at den som ber om innsyn får se dokumentene selv. Jeg er ikke kjent med at det er etablert noen tilsvarende ordning for domstolene. Det er svært få saker om innsyn som blir prøvd rettslig. I andre saksområder hender det at domstolene har tilgang til dokumenter den ene part ikke har. I alvorlige straffesaker er det ganske ofte slik at siktede ikke har fullt dokumentinnsyn i starten av en etterforskning, og at forsvarer kun kan motta dem mot taushetsplikt overfor klienten. I sivile saker har retten i en del tilfeller adgang til å få forelagt et dokument til vurdering etter tvisteloven § 26-7 første ledd, uten at den andre part får innsyn. Bestemmelsen gjelder tvist om bevistilgang, og løser ikke spørsmålet om prøving i innsynssaker. Prøvingen vil, som i Våpensaken, i stor grad da måtte gjøres ut fra den begrunnelsen forvaltningen har gitt ved avslaget.
Taushetsplikten og forholdet til EMK artikkel 10 er behandlet i større bredde i boken «Taushetsplikt i forvaltningen», som blir utgitt av Universitetsforlaget til sommeren.
Les mer om strafferett og straffeprosess
- Morten Holmboe: Nytt i strafferetten
Les mer om innsynsjussen
Magnus Matingsdal Pressens rett til innsyn i straffesaksdokumenter Nordisk dommerseminar 2016
